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01-02-2010

Risorse, spese, controlli e responsabilità dopo la legge delega sul federalismo fiscale

PASQUALE FAVA

Risorse, spese, controlli e responsabilità dopo la legge delega sul federalismo fiscale (l. 5 maggio 2009, n. 42) ed il decreto sulla valutazione della performance pubblica (d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150)

1. Risorse e spese dopo la legge delega sul federalismo fiscale.

Il tema dell’identificazione delle risorse destinate a coprire le spese pubbliche, unitamente a quello dell’ambito dei controlli sull’attività di gestione e delle eventuali responsabilità ad essa riconnesse è vastissimo ed estremamente complesso e magmatico.
Si cercherà, tuttavia, di delineare sinteticamente i principi posti dalla legge delega del 5 maggio 2009, n. 42, e di verificare se ed in che modo possano operare controlli e responsabilità onde assicurare che il federalismo fiscale determini effettivamente, come auspicato, un innalzamento dell’efficienza dell’amministrazione nell’invarianza del carico fiscale complessivo [2].
Controllo e responsabilità sulla spesa pubblica sono strettamente interconnessi all’esistenza di una “provvista finanziaria” (risorsa).
Una maggiore autonomia di entrata e spesa necessariamente comporta un aumento dell’area dell’attività da controllare dalla quale può potenzialmente discendere una responsabilità degli amministratori e dei funzionari pubblici.
La legge delega (l. 5 maggio 2009, n. 42 [3]) di attuazione dell’art. 119 Cost. [4] intervenuta in materia di federalismo fiscale, aumentando l’autonomia di entrata e di spesa di regioni ed enti locali, intende promuovere un’Amministrazione più efficiente, economica e responsabile, anche attraverso un’ampia applicazione del principio di c.d. “tracciabilità” dei tributi.
Essa, peraltro, pur sancendo all’art. 1 il principio di solidarietà e coesione sociale e l’obiettivo dello sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese, promuove un’interpretazione riduttiva del quarto comma del menzionato art. 119 Cost. (il quale prevede l’obbligo di copertura integrale di tutte le funzioni pubbliche attribuite a regioni, province, città metropolitane e comuni) attraverso la valorizzazione del disposto del terzo comma (che contempla l’istituzione di un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante).
Difatti, le spese riconducibili ai LEP - livelli essenziali delle prestazioni - (per le regioni) e alle funzioni fondamentali (per comuni, province e città metropolitane) vanno finanziate integralmente (art. 8, comma 1, lett. (d) e 9, comma 1, lett. (d) ed (e) - regioni; art. 11, comma 1, lett. b – enti locali), mentre la copertura di quelle afferenti ad altre funzioni non va interamente assicurata, bensì solo in una misura che consenta di ridurre (non di annullare) le differenze esistenti in relazione alla capacità fiscale per abitante (art. 9, comma 1, lett. e), num. 2 – regioni ; art. 13, comma 1, lett. f – enti locali) [5].
La legge delega distingue tra spese relative a LEP, funzioni fondamentali ed altre funzioni e ne predetermina le fonti di finanziamento.
Per la prima categoria di spese (LEP e funzioni fondamentali) a finanziamento integrale del fabbisogno - determinato attraverso il nuovo meccanismo dei costi standard che manda in soffitta quello della spesa storica accusato di aver prodotto il finanziamento anche dell’inefficienza gestionale - la copertura è assicurata attraverso:
1. per le LEP regionali (art. 8, comma 1, lett (d) e art. 9, comma 1, lett. (a), prima parte):
1) tributi propri derivati (IRAP o tributo che la sostituirà), 2) addizionale IRPEF, 3) compartecipazione all’IVA e 4) intervento del fondo perequativo a carattere verticale alimentato da una compartecipazione all’IVA [6];
2. per le funzioni fondamentali:
dei comuni (art. 11, comma 1, lett. (b) e art. 12, comma 1, lett. (b) e (d)):
1) tributi propri (in particolare di natura immobiliare con esclusione della tassazione patrimoniale sull’unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo ovvero tributi di scopo), 2) compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali (in particolare all’IVA), 3) addizionali ai predetti tributi (in particolare all’IRPEF), 4) nonché un fondo perequativo [7] a carattere verticale istituito nel bilancio della regione ed alimentato dalla fiscalità generale;
delle province (art. 11, comma 1, lett. (b) e art. 12, comma 1, lett. (c) ed (e)):
1. 1) tributi con presupposto connesso al trasporto su gomma e 2) compartecipazione ad un tributo erariale, 3) nonché un fondo perequativo a carattere verticale istituito nel bilancio della regione ed alimentato dalla fiscalità generale.
Per la seconda categoria di spese (funzioni non LEP e non fondamentali) a finanziamento parziale (teso a ridurre le differenze di capacità fiscale per abitante) la “copertura” è assicurata attraverso:
1. per le funzioni regionali non LEP (art. 8, comma 1, lett. (e) – art. 9, comma 1, lett. (a), seconda parte – art. 8, comma 1, lett. (h)):
1) tutti i tributi regionali (di cui all’art. 7, comma 1, lett. (b)) e (eventualmente) 2) l’intervento del fondo perequativo di natura orizzontale (tra le regioni) alimentato da un’addizionale regionale all’IRPEF [8];
2. per le funzioni comunali e provinciali a carattere non fondamentale (art. 11, comma 1, lett. (c), art. 13, comma 1, lett. (f)):
1) tutti i tributi “propri”, 2) la compartecipazione a tributi e (eventualmente) 3) l’intervento del fondo perequativo istituito nel bilancio regionale basato sulla capacità fiscale per abitante ed alimentato da un fondo perequativo statale che, a sua volta, attinge alla fiscalità generale.
Per le spese della seconda categoria, quindi, l’intervento del fondo non è teso a perequare integralmente tutti i fabbisogni (come, per converso, accade in relazione alle spese della prima categoria) ma più limitatamente a ridurre le differenze esistenti tra i territori con diverse capacità fiscali per abitante senza alterare l’ordine delle graduatorie (art. 9, comma 1, lett. e), num. 2 – regioni; art. 13, comma 1, lett. f – enti locali; art. 17, comma 1, lett. (a)) [9].
Dal modello implementato risulta chiaro, quindi, che più si stringe l’ambito dei livelli essenziali delle prestazioni (identificate nella sanità, assistenza ed istruzione – quest’ultima limitatamente alle funzioni amministrative attribuite alle regioni – art. 8, comma 3) e delle funzioni fondamentali (identificate medio tempore dalla legge delega – art. 21, commi 3 e 4 – e, a regime, dall’approvando d.d.l. autonomie), più si liberano risorse per le regioni che allo stato presentano un alto residuo fiscale (quelle cioè che subiscono un forte prelievo fiscale e che, pur potendo beneficiare, in ipotesi, di un alto livello di spesa pubblica, non recuperano integralmente le entrate tributarie che sono dirette verso territori di altre regioni che non le hanno, per così dire, “prodotte”).
In ogni caso è assolutamente chiaro che la legge delega, recependo autorevole orientamento [10], esclude che gli interventi speciali (e le risorse aggiuntive) di cui all’art. 119 (5° co.) Cost. possano essere destinati al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni, delle funzioni fondamentali o delle “altre funzioni” sia perché le spese finanziate con contributi speciali appartengono ad una categoria diversa (art. 8, comma 1, lett. a, num. 1 e 3; art. 11, comma 1, lett. a, num. 1 e 3), sia perché tra le entrate specificamente destinate alla copertura delle prime non figurano i predetti interventi speciali (art. 8, comma 1, lett. (d) ed (e); art. 11, comma 1, lett. (b) e (c); art. 13, comma 1, lett. (a); art. 16), sia, infine, perché il gettito dei tributi “propri derivati”, le compartecipazioni al gettito di tributi erariali e le quote di fondo perequativo devono essere assegnate senza vincoli di destinazione (art. 7, comma 1, lett. (e); art. 9, comma 1, lett. (a) e (h); art. 11, comma 1, lett. (f)), per converso, gli interventi speciali possono essere subordinati a siffatto vincolo (art. 16, comma 1, lett. (b) e (d)).
La legge delega ha cura di precisare che il federalismo fiscale deve intervenire “a costo zero” sia sul versante dell’apparato amministrativo che su quello del cittadino contribuente.
In altri termini, l’aumento delle entrate delle Autonomie dovrebbe corrispondere esattamente ad una riduzione, di pari ammontare, di quelle dello Stato – art. 10 [11].
Peraltro, salvaguardando l’obiettivo di non produrre, anche nel corso della fase transitoria, aumenti della pressione fiscale complessiva (art. 28, comma 2 lett. b), pur riconoscendo un elevato grado di autonomia di entrata attraverso tributi “manovrabili” (c.d. principio di flessibilità – art. 2, comma 2, lett. (bb) e (cc)), dovrebbe, quindi, essere garantita la determinazione periodica del limite massimo della pressione fiscale nonché del suo riparto tra i diversi livelli di governo nel rispetto dei principi costituzionali della capacità contributiva e della progressività del sistema fiscale – art. 2, lett. (l) – nonché del divieto di doppia imposizione fiscale – art. 2, comma 2, lett. (o) (l’istituzione di tributi regionali può, difatti, intervenire solo in relazione a presupposti che non siano già oggetto di tassazione statale) e di quello di intervenire su basi imponibili ed aliquote di tributi che non siano del proprio livello di governo (art. 1, comma 2, lett. (t)) [12].
Correlativamente, l’eventuale attribuzione di nuove e più ampie funzioni amministrative dovrebbe essere accompagnato da adeguati trasferimenti di risorse umane e finanziarie (art. 28, comma 2, lett. (a)).

2. La ratio legis della delega sul federalismo fiscale: l’allineamento tra entrate e spese e la responsabilizzazione degli amministratori per un’Amministrazione più efficiente ed economica.

La ratio legis della riforma in senso federale è dichiaratamente quella di allineare responsabilità di entrata e di spesa (art. 1, comma 2, lett. (ii)), sostituendo al vecchio ed inefficiente modello di finanziamento delle Autonomie fondato sulla spesa storica ed i rimborsi a piè di lista, ove lo Stato aveva sostanzialmente il ruolo di “pagatore di ultima istanza” e di “ripianatore” delle politiche dissennate di disavanzo praticate da alcuni amministratori che andavano a ricadere sulla fiscalità generale, un nuovo modello di finanziamento che possa stimolare regioni ed enti locali a porre in essere un’attività di gestione del denaro pubblico più efficiente, economica e responsabile.
Si è, quindi, osservato che la spesa storica [13] ha finanziato, in via derivata attraverso trasferimenti dallo Stato alle Autonomie, servizi ed inefficienza, mentre il nuovo criterio del costo standard dovrebbe finanziare solo efficienza attraverso un aumento dell’autonomia di entrata (c.d. autofinanziamento).
Rilevandosi, altresì, che l’aumento della misura del residuo fiscale (differenza tra quanto si paga in imposte e quanto ritorna sul territorio in forma di spesa pubblica) in alcune regioni, non ha prodotto un corrispondente incremento di produttività o di efficienza nelle altre regioni “finanziate”, si è allargato lo spazio per il criterio della territorialità (art. 2, comma 2, lett. (e) e (hh)) in combinazione con quello del beneficio del contribuente (la c.d. “tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio”).
Queste, in estrema sintesi, le ragioni politiche [14] che hanno determinato l’approvazione della recente legge sul federalismo fiscale bipartisan concordato con le Autonomie [15].
Del resto, in più di un’occasione, anche la Corte costituzionale (C. cost., 37, 241 e 431/04; 335, 397 e 455/05; 2, 75, 412 e 413/06; 451/07; 102/08) ha ricordato al Legislatore la necessità che il federalismo fiscale in attuazione dell’art. 119 Cost. “s’adda fare” sia pure ribadendo che, in deroga al consolidato principio postulante che la regione può legiferare in materie a potestà legislativa concorrente anche in assenza di disposizioni statali di principio, nelle more dell’attuazione del federalismo fiscale, la potestà fiscale regionale non avrebbe potuto esercitarsi in considerazione della necessità della previa identificazione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (art. 117, 2° co., lett. (e) e 119, 2° co., Cost.) [16].
La Consulta ha, quindi, precisato che l’autonomia di entrata delle regioni e degli enti locali è comunque subordinata alla previa approvazione di una legge statale che fissi i principi di coordinamento del sistema tributario complessivo, mentre quella di spesa già esiste e deve considerarsi tendenzialmente piena. Ciò, tuttavia, non implica che lo Stato non possa imporre taluni limiti alla spesa delle Autonomie per assicurare il rispetto dei vincoli di riduzione e contenimento del disavanzo e del deficit pubblico derivanti dal patto di stabilità e crescita comunitario.
Pronunciandosi in relazione ai vincoli di spesa introdotti da talune previsioni della legislazione finanziaria sul c.d. “patto di stabilità interno” (che ha introdotto limiti al disavanzo e alla crescita della spesa pubblica sia di parte corrente che in conto capitale considerata sia in termini di competenza che di cassa), la Consulta (C. cost., 36/04 e 417/05) ha chiarito che anche le Autonomie, costituendo parte della finanza pubblica allargata, sono tenute a contribuire al raggiungimento degli obiettivi di sana finanza pubblica di tal che lo Stato può legittimamente fissare obblighi di risultato vincolanti per le Autonomie sotto forma di percentuali parametriche di contenimento e riduzione del disavanzo e della spesa pubblica, purché essi non si traducano in imposizioni di modalità, strumenti o mezzi specifici (come accadrebbe laddove si indicassero categorie specifiche di spesa da ridurre) perché in tal modo si lederebbe l’autonomia di spesa garantita dalla Costituzione. In applicazione di tali principi è stata, quindi, considerata costituzionalmente legittima l’indicazione di limiti complessivi di riduzione del disavanzo e della spesa in quanto tale vincolo lascia agli enti locali un’ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa.
Ritornando all’autonomia di entrata come configurata dalla legge delega sul federalismo fiscale non è senza interesse evidenziare che esso viene considerato una sorta di panacea di tutti i mali dell’amministrazione, un magico antidoto contro l’inefficienza e l’irresponsabilità.
Attraverso la competizione tra le Autonomie appartenenti allo stesso livello di governo, difatti, si dovrebbe determinare una convergenza verso i costi standard dei servizi nazionali e, in definitiva, un innalzamento dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa che dovrebbe essere valutata alla luce di specifici obiettivi di servizio.
A ciò si aggiunga che, secondo un diffuso convincimento [17] che ha trovato riconoscimento nell’art. 2, comma 2, lett. (mm), dopo il via libera della Corte di giustizia [18] agli strumenti di fiscalità autonomistica di vantaggio o di sviluppo (casi Azzorre e Paesi Baschi), la competitività stimolata dal federalismo fiscale potrebbe produrre effetti favorevoli nella misura in cui per sostenere gli investimenti e la produttività delle imprese si decidesse di preferire a strumenti di erogazione con procedure ad evidenza pubblica (che possono determinare, specie in talune regioni, connivenza e criminalità) misure fiscali incentivanti di cui beneficerebbero solo coloro che effettivamente producano e creino posti di lavoro determinando conseguentemente un aumento del PIL e l’emersione del sommerso. Lungi dall’adagiarsi su aprioristiche considerazioni dovrà, tuttavia, valutarsi se, nella configurazione che daranno i decreti attuativi al federalismo fiscale, potranno effettivamente ritenersi presenti quelle condizioni di autonomia istituzionale, decisionale e finanziaria fissate dalla Corte di Lussemburgo nei menzionati casi Azzorre e Paesi Baschi.
Per dare maggiore effettività a tali lodevoli finalità di stimolazione della competitività concorrenziale tra le Autonomie verso l’aumento dell’efficienza nella gestione del denaro pubblico la legge delega prevede meccanismi sanzionatori a carico dei quegli enti che non abbiano rispettato gli equilibri finanziari, assicurato i livelli essenziali delle prestazioni o l’esercizio delle funzioni fondamentali o che abbiano dato luogo a scostamenti permanenti e sistematici dal patto di convergenza sui costi e fabbisogni standard e sugli obiettivi di servizio; correlativamente è contemplata la previsione di meccanismi premiali per gli enti virtuosi [19].

3. I meccanismi di controllo: il coordinamento tra i nuovi strumenti di valutazione delle performance pubbliche ed i controlli sulla gestione della Corte dei conti.

Venendo al regime di controlli è necessario verificare se e come gli obiettivi di responsabilizzazione degli amministratori regionali e locali perseguiti dalla legge delega sul federalismo fiscale possano essere effettivamente conseguiti [20].
La legge sul federalismo va, sotto questo profilo, letta in combinazione con il recente decreto legislativo sulla produttività delle pubbliche amministrazioni (d.lgs. 150/09) che, pur essendo diretto prioritariamente alle Amministrazioni statali, prevede (l’articolo 16) che le regioni e gli enti locali adeguino i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5 (2°co), 7, 9 e 15(1° co.).
L’art. 3, comma 2, d.lgs. 150/09 obbliga tutte le pubbliche amministrazioni a misurare e valutare la performance sia complessiva che delle diverse unità organizzative o aree di responsabilità.
Attraverso il c.d. ciclo di gestione della performance (art. 4) le Amministrazioni sono tenute a stabilire obiettivi e valori di risultato attesi con i rispettivi indicatori ed a valutare annualmente sia la performance organizzativa che quella individuale. Si cerca, in tal modo, di assicurare un più ampio ed effettivo rispetto dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa unitamente ai corollari dell’efficienza, efficacia ed economicità attraverso una più agevole comparazione tra risultati ed obiettivi programmati (anche in considerazione della quantità e qualità delle risorse disponibili) e quelli effettivamente conseguiti.
I nuovi strumenti di valutazione della performance arricchiscono il quadro delle tutele e garanzie del cittadino.
Tra le ricadute positive si ravvisa un miglioramento dei controlli sulla gestione della Corte dei conti che, specie a livello centrale, potrà anche beneficiare del supporto dei nuovi organismi indipendenti di valutazione della performance di cui all’art. 14 del d.lgs 150/09 che sostituiscono i servizi di controllo interno [21].
Sotto quest’ultimo profilo spetta alle Autonomie, nell’esercizio dei propri poteri organizzatori, adeguare le proprie strutture di controllo interno onde assicurare il perseguimento delle finalità previste dal decreto sul controllo delle performance pubbliche.
L’attuazione da parte delle Autonomie dei principi previsti dal d.lgs 150/09 determinerà sicuramente un miglioramento delle performance dell’azione amministrativa regionale e locale e del funzionamento dei controlli sulla gestione della Corte dei conti (introdotti con la legge Cassese n. 20/1994), unica Istituzione magistratuale dello Stato-comunità capace di assicurare l’esercizio di un controllo multilivello, omogeneo, coordinato, indipendente e neutrale in quanto equidistante dai vari livelli di governo [22].
La combinazione del metodo di finanziamento fondato su costi standard di tipo integrale per i livelli essenziali delle prestazioni e per le funzioni fondamentali e parziale per le altre funzioni, con i nuovi strumenti del controllo sulle performance costituiscono il preludio di un aumento concreto e percettibile dell’efficienza dell’azione amministrativa.

4. L’attivazione delle responsabilità: “i meccanismi automatici sanzionatori degli organi di governo e amministrativi” richiamati dall’art. 17, comma 1, lett. (e) della legge delega 5 maggio 2009, n. 42 ed il possibile ruolo della Corte dei conti.

Come già evidenziato discorrendo della ratio legis della legge n. 42/09, tra le esigenze insopprimibili invocate a sostegno dell’assoluta ed improrogabile necessità del federalismo fiscale si è fortemente identificata quella della lotta all’inefficienza dell’amministrazione attraverso la stimolazione e la più agevole determinazione delle responsabilità degli amministratori pubblici “di manica larga” o “spendaccioni” ed irrogazione di sanzioni effettive ed appropriate.
In linea con tale obiettivo politico la legge sul federalismo fiscale stabilisce la necessità di identificare, accanto a strumenti premiali per gli enti virtuosi [23], efficaci meccanismi sanzionatori, anche di tipo automatico, nei confronti degli enti inefficienti e diseconomici e degli amministratori dei medesimi.
Taluni meccanismi sono già identificati dalla legge delega, altri dovranno esserlo a cura dei decreti legislativi.
Tra i primi spiccano gli incrementi automatici del prelievo tributario o extra-tributario nell’ipotesi in cui l’ente non assicuri i livelli essenziali delle prestazioni e le funzioni fondamentali o laddove gli scostamenti dal patto di convergenza siano permanenti e sistematici (art. 2, comma 2, lett. (z)), l’alienazione di beni mobiliari ed immobiliari rientranti nel patrimonio disponibile dell’ente, l’attivazione nella misura massima dell’autonomia impositiva, il divieto di procedere alla copertura di posti di ruolo vacanti nelle piante organiche e di iscrivere in bilancio spese per attività discrezionali (art. 17, comma 1, lett. (e)) [24].
Si tratta, però, di misure sanzionatorie che si risolvono nel far gravare il peso dell’inefficienza della propria Amministrazione di riferimento sulla collettività già pregiudicata da quell’inefficienza.
I meccanismi sanzionatori evocati dall’art. 17, comma 1, lett. (e) (“meccanismi automatici sanzionatori degli organi di governo ed amministrativi”) nei confronti delle persone fisiche alle cui attività od omissioni sia causalmente riconducibile una gestione complessiva dell’ente gravemente inefficiente non dovrebbero, quindi, essere ragionevolmente limitati ai soli profili politici.
Il controllo democratico che opera attraverso il voto, difatti, interviene fisiologicamente a distanza di anni dalle elezioni e, nelle more, una gestione dissennata ed inefficiente potrebbe aver determinato effetti difficilmente eliminabili o anche irreversibili.
Del resto, il c.d. “fallimento politico”, ovverosia l’ineleggibilità degli amministratori che hanno determinato stati di dissesto e cioè situazioni che si collocano patologicamente ad un livello estremamente più deleterio di una complessiva gestione gravemente inefficiente, pone la delicata questione di identificare l’Autorità competente ad accertare il nesso di causalità tra l’intervenuto dissesto e la condotta (o l’omissione) di una o più persone fisiche determinate. In proposito potrebbe introdursi una disposizione specifica che riconosca in materia la giurisdizione della Corte dei conti, Istituzione magistratuale dotata dell’indipendenza e delle competenze tecniche necessarie per esprimere un siffatto giudizio.
Sotto questo profilo giova ribadire che, atteso che la legge delega tende soprattutto a stimolare l’efficienza nell’utilizzo delle nuove e più ingenti risorse pubbliche affidate alle Autonomie e non solo a prevenire stati di dissesto finanziario, dovrebbero, quindi, identificarsi meccanismi che diano rilievo anche ad ipotesi di gestione gravemente inefficiente che abbiano dato luogo al “mancato rispetto degli equilibri e degli obiettivi economico-finanziari assegnati alla regione e agli enti locali” (art. 17, comma 1, lett. (e)).
Una responsabilità di tipo amministrativo-contabile dovrebbe, quindi, poter essere ancorata a fattispecie di siffatta consistenza.
Attesa la difficoltà di utilizzare, in tali ipotesi, lo strumento ordinario dell’azione risarcitoria da illecito contabile [25], potrebbero essere introdotte fattispecie sanzionatorie automatiche in presenza di gravi scostamenti dagli obiettivi programmati e ragionevolmente raggiungibili attraverso un’utilizzazione ordinaria ed efficiente delle risorse a disposizione.
Al fine di assicurare la prevedibilità dei giudizi dovrebbero utilizzarsi proprio i nuovi parametri fondati sui costi, fabbisogni ed obiettivi di servizio standard e gli “indicatori di efficienza e di adeguatezza atti a garantire adeguati livelli qualitativi dei servizi” di cui discorre l’art. 17, comma 1, lett. (d), che dovrebbero essere graduati al fine di identificare sanzioni automatiche da applicarsi nelle sole ipotesi più gravi.
In questo modo, accanto alla responsabilità della dirigenza per l’adozione di provvedimenti amministrativi, dovrebbero essere introdotte specifiche ipotesi di responsabilità dell’area “politico-amministrativa” limitatamente a fattispecie, ad esempio, di omessa o erronea predeterminazione degli obiettivi, assegnazione di risorse, implementazione di meccanismi di valutazione delle performance, sorveglianza sui predetti meccanismi che abbiano eziologicamente cagionato una grave inefficienza dell’azione amministrativa accertabile attraverso i nuovi criteri dei costi, fabbisogni ed obiettivi standard [26].
In tal modo, ciascun funzionario, dirigente e amministratore pubblico sarebbe chiamato a rispondere dell’attività “gestoria” rientrante nella propria rispettiva sfera di competenza: così come il funzionario ed il dirigente rispondono esclusivamente nell’ipotesi di colpa grave, l’amministratore pubblico dovrebbe essere chiamato a dare conto delle inefficienze complessive ma solo laddove esse siano gravi o gravissime dovendosi necessariamente superare una soglia di tolleranza fissata ad un livello ragionevolmente alto.
L’introduzione di questo nuovo modello di responsabilità amministrativa, da attribuire alla competenza della Corte dei conti, consentirebbe di rendere più effettiva ed efficace l’allocazione delle imputazioni.
Infatti, se un danno alle finanze pubbliche viene arrecato da un’azione amministrativa nel complesso inefficiente alla stregua degli obiettivi di performance ragionevolmente attesi, è giusto che qualcuno paghi, non solo politicamente alla fine del proprio mandato (o anche prima, ma nella sola ipotesi in cui dichiarato il dissesto ed accertato che esso è causalmente riconducibile ad un amministratore determinato, si dichiari -da parte di chi?- l’ineleggibilità di quest’ultimo), ma anche economicamente (ed immediatamente), onde accrescere il livello di deterrenza.
La complementarità di questo meccanismo sanzionatorio che potrebbe essere inserito nei decreti legislativi renderebbe meno amara agli occhi del cittadino la sanzione automatica (o con strumenti sostitutivi) dell’applicazione dell’aliquota massima (c.d. ricorso alle capacità fiscali a livello massimo consentito) che si risolve in un doppio pregiudizio per il contribuente che non solo non ha beneficiato di un livello di prestazioni e servizi pubblici adeguato ed efficiente ma si vede anche sovraccaricato di una maggiore ed ulteriore imposizione fiscale che non troverebbe alcun “corrispettivo” in un più alto livello qualitativo e quantitativo di servizi pubblici fruibili sul territorio essendo determinata esclusivamente dalle gravi inefficienze prodotte da amministratori che, nella peggiore delle ipotesi, saranno dichiarati ineleggibili.
L’inefficiente gestione del denaro pubblico renderebbe, forse, più opportuno la predisposizione di meccanismi sanzionatori efficaci che consentano di identificare, senza troppe difficoltà, i soggetti responsabili di gestioni dissennate anche per assicurare il pieno rispetto del principio della c.d. tracciabilità dei tributi.

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[*] Intervento al seminario sul tema “Finanza pubblica regionale e locale” organizzato dall’Università Federico II di Napoli il 12 dicembre 2009.
[1] Un autorevole orientamento (P. Giarda, La favola del federalismo fiscale, 2009, Associazione per lo sviluppo degli studi di banca e borsa, Quaderno n. 15) ha segnalato che l’espressione federalismo fiscale (fiscal federalism) sarebbe nata negli Stati Uniti e si riferirebbe non alla politica tributaria bensì a quella di bilancio che afferisce ad entrate e spese (P. Giarda, La favola cit., 12). In presenza di carichi tributari differenziati in ragione della residenza del contribuente nei diversi Stati federati, parte della dottrina statunitense, si era posta il problema dell’esistenza di un dovere perequativo del Governo federale che, secondo una certa ricostruzione, avrebbe dovuto essere escluso attraverso una generalizzazione della teoria del beneficio del contribuente il quale se avesse voluto pagare meno tasse avrebbe sempre potuto cambiare residenza (voting feet); l’atteggiamento consenziente del contribuente avrebbe avuto il senso di un’accettazione del maggior carico fiscale inteso come corrispettivo liberamente scelto di una maggiore o più qualificata dotazione di servizi pubblici (P. Giarda, La favola cit., 15).
Al di là dell’ovvia considerazione che ad un maggior carico fiscale non necessariamente corrisponde nella realtà una maggiore prestazione di servizi (le maggiori spese potrebbero essere assorbite da un’Amministrazione inefficiente) e che è disagevole e costoso spostarsi da una “giurisdizione” all’altra, altri studi hanno evidenziato che “il federalismo fiscale statunitense sembrerebbe, allo stato, caratterizzato sia da un’elevata autonomia impositiva degli Stati che da elevati trasferimenti federali, quasi a significare che dal lato delle entrate prevarrebbe la visione del federalismo competitivo e da quello delle spese l’intervento centralista, riflettendosi in tutto ciò la risultante di forze che nella storia del federalismo statunitense hanno spinto in direzioni opposte” (A. Di Maio, Il federalismo fiscale negli Stati Uniti d’America, in F. Domenicantonio, F. Pica, Teoria e fatti del federalismo fiscale, Il Mulino, 2000, 489-541, 538; condivide l’analisi storicizzata F. Bassanini, Il “modello federale” e il federalismo fiscale, in Rassegna Astrid, 78/2008, 1).
L’esperienza statunitense, tuttavia, pur fornendo preziosi elementi informativi comparatistici, non può essere considerata un modello di riferimento assoluto, non solo, come dimostra l’opera curata da Domenicantonio e Pica, perché esistono tante varianti e forme di “federalismo” differenziate in ragione delle vicende storico-istituzionali ed economico-sociali (le maggiori eterogeneità si ravvisano tra i modelli evolutisi da una pluralità di Stati autonomi che hanno inteso raggiungere una maggiore vicinanza e quelli che hanno preso le mosse da uno Stato unitario che ha accresciuto il livello di autonomia decentrata), ma soprattutto alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione che ha optato, come rilevato da autorevole dottrina (in proposito P. De Ioanna, L’autonomia finanziaria cit., 373 ss.; Id., Diritti di cittadinanza e federalismo possibile: una riflessione tra nuovo Titolo V della Costituzione italiana e progetto di Carta costituzionale europea, in Mer. riv. stor. sc. soc., 2003, 133), per il c.d. federalismo solidale (in proposito già F. Gallo, Federalismo fiscale, in Enc. giur., 1996, 5 ss.) con ampi obblighi perequativi.
[2] La Corte dei conti, in sede di audizione, ha segnalato che non è remota la possibilità che il federalismo fiscale possa, nel concreto, tradursi in un aumento della pressione fiscale complessiva, rappresentando, altresì, i pericoli che i sovraccarichi sull’IRPEF possano determinare distorsioni eccessive con il rischio che “la principale imposta del nostro sistema tributario, per la molteplicità delle chiamate in causa e in assenza di adeguati meccanismi di raccordo” si trovi “sostanzialmente sottratta a qualsiasi effettiva possibilità di una gestione coerente” (Corte dei conti, Audizione del 17 novembre 2008, in Iter legis, 1-2-3/2008, 181 e 187-188).
[3] Per un attento esame dei lavori preparatori relativi alla legge delega E. Vigato, Il federalismo fiscale ed i lavori preparatori. La corsa ad ostacoli di un progetto condiviso, in www.federalismi.it n. 13/09.
[4] Sull’assetto dell’autonomia finanziaria di regioni ed enti locali dopo la riforma del Titolo V P. De Ioanna, L’autonomia finanziaria, in G. Corso, V. Lopilato, Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali (Parte generale), 2006, 351-378.
[5] Per una simulazione del sistema di finanziamento e perequazione previsto dalla legge 42/2009 G. Arachi, V Mapelli, A. Zanardi, Prime simulazioni del sistema di finanziamento e di perequazione di regioni e comuni previsto dalla legge delega sul federalismo fiscale, Università Bocconi/Econpubblica, Short note series n. 4/09 in www.econpubblica.unibocconi.it
In precedenza per un’analisi delle entrate e delle spese delle Autonomie e delle possibili tecniche di perequazione P. Giarda, Competenze regionali e regole di finanziamento: qualche riflessione sul federalismo fiscale in Italia, relazione presentata al Convegno ISAE-SIEP sul tema “Verso l’attuazione del federalismo fiscale” svoltosi in Roma il 14 dicembre 2005.
[6] Il finanziamento integrale copre esclusivamente il “livello minimo assoluto sufficiente ad assicurare […] i livelli essenziali delle prestazioni” (art. 8, comma 1, lett. g) ([6]); ciò che viene in concreto garantito è solo la copertura del “differenziale certificato positivo tra i dati previsionali e l’effettivo gettito dei tributi, escluso il gettito derivante dalla lotta contro l’evasione e l’elusione fiscale”, mentre nell’ipotesi in cui “l’effettivo gettito dei tributi sia superiore ai dati previsionali, il differenziale certificato è acquisito al bilancio dello Stato” (art. 9, comma 1, lett. (e)).
[7] Nel bilancio della regione viene istituito un fondo con finalità perequative alimentato da un fondo perequativo dello Stato a sua volta alimentato dalla fiscalità generale (art. 13, comma 1, lett. (a), (b), (c), (d) ed (e)).
La definizione della spesa standardizzata e delle entrate standardizzate non può comportare ritardi nell’assegnazione delle risorse perequative agli enti locali: le regioni sono tenute a trasferire ai comuni e province i fondi ricevuti dallo Stato a titolo perequativo entro venti giorni dal loro ricevimento; in caso di inottemperanza lo Stato può esercitare poteri sostitutivi (art. 13, comma 1, lett. (h)).
[8] Va precisato che solo le regioni aventi una capacità fiscale (in relazione al gettito del tributo regionale di cui all’art. 8, comma 1, lett. (h) e cioè dell’aliquota media di equilibrio dell’addizionale regionale all’IRPEF) inferiore al gettito medio nazionale per abitante partecipano alla ripartizione del fondo perequativo per ridurre (e non annullare) le differenze interregionali di gettito per abitante (art. 9, comma 1, lett. (g), num. (1) e (2)).
[9] In tal modo le regioni più ricche dovranno partecipare di più di quelle meno ricche e quelle più povere beneficeranno in relazione alle necessità di ciascuna. La perequazione, quindi, non deve essere integrale di modo che la regione più ricca venga a trovarsi, dopo la perequazione, sullo stesso livello o ad un livello inferiore di quella più povera rovesciando la graduatoria delle capacità fiscali.
La perequazione opera senza vincoli di destinazione a differenza degli interventi speciali di cui all’art. 119 (5° co.) Cost. che possono, per converso, avere una destinazione vincolata (art. 16, comma 1, lett. (b) e (d), l. 5 maggio 2009, n. 42) e non vanno considerati ai fini del finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni, delle funzioni fondamentali e delle altre funzioni ordinarie.
I principi del divieto del livellamento tra i Länder (Nivellierrungsverbot), di quello di indebolire eccessivamente la loro capacità finanziaria (Übermaβverbot) e dell’obbligo di conservare la graduatoria delle capacità finanziarie dei medesimi (Finanzkraftreihenfolge) sono stati elaborati dalla Corte costituzionale tedesca nella sentenza dell’11 novembre 1999 (BVerfGE 101,158) che è alla base della riforma del federalismo fiscale in Germania. In proposito A. De Pretis, Il federalismo fiscale nella Repubblica federale di Germania, relazione al convegno sul tema “Federalismo fiscale tra mito, idea e realtà” del 16 maggio 2009, in www.astrid-online.it
[10] P. De Ioanna, L’autonomia finanziaria cit., 373-376, 375 (in precedenza Id., Diritti di cittadinanza e federalismo possibile: una riflessione tra nuovo Titolo V della Costituzione italiana e progetto di Carta costituzionale europea, in Mer. riv. stor. sc. soc., 2003, 117-140, 134). Secondo Paolo De Ioanna la soluzione indicata dalla Costituzione è il “federalismo solidale” in virtù del quale “i contributi speciali, ai sensi del quinto comma dell’art. 119 Cost., sono esterni a questo meccanismo “ordinario” di perequazione”.
[11] Le nuove entrate per le autonomie, al livello di partenza, non devono essere inferiori a quelle soppresse o sostituite.
Dovranno, peraltro, essere eliminate dal bilancio dello Stato le previsioni di spesa relative al finanziamento delle funzioni attribuite alle Autonomie con l’eccezione dei fondi perequativi e degli interventi speciali.
[12] L’art. 2, comma 2, lett. (o) esclude ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto (salvo le addizionali) e ogni intervento su basi imponibili di tributi che non siano del proprio livello di governo.
In base all’art. 2, comma 2, lett. (q), quindi, in relazione ai presupposti non assoggettati ad imposizione dello Stato la legge regionale può:
• istituire tributi, determinando le variazioni delle aliquote o delle agevolazioni (da applicarsi da parte di comuni, province e città metropolitane);
• modulare le accise su benzina, gasolio e gas;
• istituire compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali.
Nonostante questi vincoli, l’autonomia di entrata è assicurata dal c.d. meccanismo di manovrabilità dei tributo: l’art. 2, comma 2, lett. (bb) garantisce “un adeguato livello di flessibilità fiscale nella costituzione di insiemi di tributi e compartecipazioni, da attribuire alle regioni e agli enti locali, la cui composizione sia rappresentata in misura rilevante da tributi manovrabili, con determinazione, per ciascun livello di governo, di un adeguato grado di autonomia di entrata, derivante da tali tributi”; detta manovrabilità deve quindi consentire “una adeguata flessibilità fiscale articolata su più tributi con una base imponibile stabile e distribuita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale, tale da consentire a tutte le regioni ed enti locali, comprese quelle a più basso potenziale fiscale, di finanziare, attivando le proprie potenzialità, il livello di spesa non riconducibile ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali” (art. 2, comma 2, lett. (cc)).
Le regioni, in particolare, potranno:
a. in relazione a tributi istituiti e regolati con legge dello Stato con gettito in loro favore, modificare le aliquote e disporre esenzioni, detrazioni e deduzioni;
b. in relazione alle addizionali su basi imponibili di tributi erariali, introdurre variazioni percentuali delle aliquote delle addizionali o detrazioni;
c. istituire, con proprie leggi, tributi propri su presupposti che non siano già assoggettati ad imposizione erariale, specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti agli enti locali (art. 12, comma 1, lett. (g) e (h)).
Le regioni dovranno, peraltro, rispettare i vincoli derivanti dal diritto comunitario onde evitare di finire sotto la scure delle Istituzioni europee. In proposito si ricorda la vicenda della c.d. “tassa sul tubo” siciliana ove la Corte di giustizia, accogliendo la ricostruzione della Commissione, ne ha accertato, con sentenza del 21 giugno 2007, C-173/05, Commissione contro Repubblica italiana, il contrasto con gli art. 23, 25 e 133 del Trattato nonché con l’Accordo di cooperazione tra la CEE e la Repubblica di Algeria del 26 aprile 1976, in quanto essa costituiva un dazio imposto su una merce – il gas metano algerino – importata da un Paese terzo per la distruzione ed il consumo nel territorio italiano o in quello di altri Stati membri, a nulla rilevando la lodevole finalità ambientale perseguita con il gettito derivante dal predetto tributo che era stato istituito unicamente allo scopo di salvaguardare l’ambiente tenendo conto degli obblighi inerenti al principio di precauzione che avrebbero richiesto investimenti destinati a ridurre e prevenire i rischi potenziali per l’ambiente derivanti dalla presenza di infrastrutture per il trasporto ed il dispacciamento del gas installate sul territorio della regione siciliana.
[13] Attraverso il criterio della c.d. “spesa storica” il finanziamento derivato (cioè a carico del bilancio dello Stato) viene quantificato in relazione all’ammontare delle spese dell’anno precedente: in tal modo, più un ente ha speso, più viene finanziato, più ha risparmiato, tanto meno viene finanziato. La spesa storica consente, quindi, che non manchi il finanziamento alle politiche di spesa antieconomica.
La spesa storica, quindi, riflette sia fabbisogni reali che inefficienze.
Il costo standard, invece, riferendosi al servizio erogato in condizioni di efficienza, determina il sostegno finanziario esclusivamente ai servizi prestati in modo efficiente. Si tratta, quindi, di un indicatore che consente di comprendere come e quanto finanziare i livelli essenziali delle prestazioni e le funzioni fondamentali nonché di comparare e valutare l’azione amministrativa valorizzandone ed accrescendone l’efficienza e l’efficacia.
Il “costo standard per unità di prodotto”, quindi, può essere definito come “costo di riferimento per la produzione, quando tutti i fattori siano impiegati secondo la tecnologia più efficiente” finalizzato, ex ante, ad incentivare l’efficienza degli erogatori pubblici che sono stimolati a convergere verso valori di riferimento, ex post, ad accertare eventuali scostamenti dagli obiettivi programmati e, in definitiva, le inefficienze gestionali.
Secondo la nuova metodologia di finanziamento, quindi, prima si identificano le prestazioni minime di livello essenziale, poi i costi standard (su base nazionale) riferiti ai vari servizi che vanno finanziati ed infine se ne valuta ex post il rispetto.
I costi e fabbisogni standard saranno identificati con un decreto da approvarsi entro 24 mesi dall’entrata in vigore della legge delega il quale conterrà anche una relazione concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali ed ipotesi di definizione quantitativa della struttura fondamentale dei rapporti finanziari tra lo Stato, le regioni a statuto ordinario e speciale, le province e gli enti locali, con l’indicazione delle possibili distribuzioni delle risorse (art. 2, comma 6). É, altresì, previsto che la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica istituita dall’art. 5 si avvalga della Commissione tecnica istituita presso il MEF per la creazione di una banca dati comprendente indicatori di costo, di copertura e di qualità dei servizi, da utilizzarsi per definire costi e fabbisogni standard nonchè obiettivi di servizio come pure per valutare il grado di raggiungimento di questi ultimi. La Conferenza permanente, peraltro, verifica periodicamente la realizzazione del percorso di convergenza verso costi e fabbisogni standard nonché obiettivi di servizio e promuove la conciliazione degli interessi tra i diversi livelli di governo.
Sul costo standard A Tardiola, Il ruolo del costo standard nella riforma federalista del walfare, in RPS, 2009, 209-216; L. Antonini, La rivincita della responsabilità. A proposito della nuova legge sul federalismo fiscale, in I quaderni della sussidiarietà 7/09, 13 ss.
La Corte dei conti ha segnalato l’importanza di una corretta determinazione dei costi standard atteso che l’obiettivo di ridurre le “inefficienze gestionali e le spese a cui non corrispondono servizi effettivi […] rischia di provocare due opposte tensioni: l’una volta ad ottenere una più ampia disponibilità di risorse in capo agli enti, non necessariamente accompagnata dall’eliminazione delle inefficienze; l’altra orientata a garantire una più contenuta disponibilità di risorse, in funzione di più bassi livelli delle prestazioni essenziali” (Corte dei conti, Audizione del 17 novembre 2008, in Iter legis, 1-2-3/2008, 180).
[14] In proposito L. Antonini, La rivincita della responsabilità. A proposito della nuova legge sul federalismo fiscale, in I quaderni della sussidiarietà 7/09.
[15] Si è registrata l’approvazione unanime in Conferenza unificata nell’ottobre del 2008. In precedenza il d.lgs. 56/2000 era stato paralizzato dall’accordo di Santa Trada del 2006.
Su questi aspetti E. Vigato, Il federalismo fiscale ed i lavori preparatori cit., 5 e 6.
[16] Limiti che non valgono per le Regioni speciali la cui autonomia impositiva è già disciplinata dai rispettivi Statuti (in proposito C. cost., 15 aprile 2008, n. 102). La legge delega prevede all’art. 27 una disciplina specifica per tali Regioni salvaguardandone pienamente la speciale autonomia. L’art. 1, comma 2, prevede, peraltro, che ad esse si applichino esclusivamente gli art. 15 e 22 della legge delega.
[17] L. Antonini, La rivincita della responsabilità cit., 23.
[18] C. giust., 6 settembre 2006, C-88/03 (in particolare punti 67 e 68) e C. giust., 11 settembre 2008, C-428/06 e C-434/06.
[19] L’art. 18 contempla un meccanismo che richiama, per certi versi, il modello comunitario di sorveglianza multilaterale sui disavanzi eccessivi.
É previsto che il Governo, previo confronto e valutazione congiunta in sede di Conferenza unificata, proponga norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica volte a realizzare:
1) l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard nonché degli obiettivi di servizio afferenti ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali dei vari livelli di governo,
2) il livello programmato dei saldi da rispettare,
3) le modalità di ricorso al debito,
4) l’obiettivo programmato della pressione fiscale complessiva nel rispetto dell’autonomia tributaria delle regioni e degli enti locali.
Nell’ipotesi di mancato raggiungimento degli obiettivi, lo Stato, previa intesa in Conferenza unificata, attiva, nei confronti degli enti che presentano i maggiori scostamenti nei costi per abitante, un “piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza” teso ad accertare le cause degli scostamenti ed a stabilire le azioni correttive da intraprendere, anche fornendo agli enti la necessaria assistenza tecnica ed utilizzando, ove possibile, il metodo della diffusione delle migliori pratiche fra gli enti dello stesso livello.
[20] Per un chiaro inquadramento delle possibili problematiche emergenti dall’attuazione del binomio autonomia-responsabilità e del possibile assetto di controlli e sanzioni P. De Ioanna, C Goretti, La decisione di bilancio in Italia, Il Mulino, 2008, 232-235 e 257-261.
[21] Per le Amministrazioni statali, in sostituzione dei servizi di controllo interno, è prevista l’istituzione di organismi indipendenti di valutazione della performance con compiti di monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema della valutazione ed obbligo di comunicare alla Corte dei conti e ai competenti organi di governo ed amministrazione le eventuali criticità riscontrate.
[22] In proposito sia consentito rinviare a P. Fava, I controlli: teoria generale e tecniche di impugnazione, in Riv. Corte conti, 4/09.
La Corte dei conti potrà ottenere utili elementi informativi strumentali ad un più efficace esercizio delle proprie funzioni di controllo anche dalla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 5 che dovrà sostenere l’attività di controllo magistratuale, indipendente, neutrale, indipendente ed equidistante da Stato ed Autonomie in ordine al rispetto dei vincoli europei di stabilità e crescita tradottisi in quelli previsti dal patto di stabilità interno (in proposito Corte dei conti, Audizione del 17 novembre 2008, in Iter legis, 1-2-3/2008, 189).
[23] La Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. (a), avanza proposte per la determinazione degli indici di virtuosità e dei relativi incentivi e vigila sull’applicazione dei meccanismi di premialità e sul rispetto di quelli sanzionatori e sul loro funzionamento.
L’art. 26, comma 1, lett. (b), peraltro, dispone che i decreti legislativi debbano contemplare adeguate forme premiali per le regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior gettito derivante dall’azione di contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale.
A ciò si aggiunga che ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. (l), in relazione alle sole spese in conto capitale (limitatamente agli importi resi disponibili dalla regione di appartenenza dell’ente locale o da altri enti locali della medesima regione), non si potranno imporre vincoli alle politiche di bilancio degli enti locali virtuosi.
[24] Sanzioni specifiche sono, altresì, previste nell’ipotesi di mancata o tardiva comunicazione di dati ai fini del coordinamento della finanza pubblica (art. 2, comma 2, lett. (aa)). L’art. 2, comma 2, lett. (h), difatti, proseguendo nel solco già aperto dal d.lgs. 170/06 in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici contempla l’approvazione di ulteriori criteri predefiniti ed uniformi, coerenti con quelli che disciplinano il bilancio dello Stato (ha peraltro sostanzialmente concluso l’iter parlamentare la nuova legge di contabilità e finanza pubblica – AC 2555 / S 1397-B ¬– che all’art. 2, comma 6, ha modificato l’art. 2, comma 2, lett. (h) delle legge delega sul federalismo prevedendo la necessità di predisporre regole contabili uniformi unitamente ad un piano dei conti integrato ed a schemi di bilancio comuni), anche per assicurare che la registrazione delle poste di entrata e di spesa nei bilanci di tutte le Amministrazione che compongono la finanza pubblica allargata consenta una riconduzione a criteri omogenei ed armonizzati per l’osservanza del patto di stabilità e crescita comunitario.
[25] Per una recente sistematizzazione della materia V. Raeli, La responsabilità amministrativa, in P. Fava (a cura di), La responsabilità civile, Milano, Giuffrè, 2009, 2437-2489.
[26] Del resto, la legislazione più recente ha introdotto numerosissime figure di responsabilità amministrativa fondata su automatismi che la giurisprudenza contabile ha talvolta reinterpretato in linea con il principio di colpevolezza (si pensi a C. conti, 27 dicembre 2002, n. 289, n. 12/QM, in Riv. C. conti, 6/2007, 88 ss. intervenuta sulla responsabilità per l’assunzione di finanziamenti per spese diverse da quelle di investimento in violazione dell’art. 119 (6° co.) Cost.).
Per un’ampia rassegna delle predette disposizioni positive si rinvia a V. Raeli, La responsabilità amministrativa cit., 2447 ss.