Contatti

info@uniese.it

+39.02.365.04.235

skype: e.s.e. Stato

Seguici su

Facebook

Youtube

Twitter

Pubblicazioni

01-02-2010

Strategie di tutela del fermo amministrativo

ELENA BRANDOLINI


1. IL FERMO AMMINISTRATIVO: NATURA GIURIDICA E RIPARTO DI GIURISDIZIONE
Il fermo amministrativo, introdotto dall'art. 91 bis d.P.R. n. 602 del 1973 e attualmente disciplinato dall'art 86 del citato d.P.R., consiste nella facoltà del concessionario del servizio nazionale di riscossione di procedere, decorso il termine di 60 giorni dalla notifica della cartella, alla sottoposizione a fermo amministrativo dei beni mobili registrati del debitore e dei coobbligati.
In verità, il fermo amministrativo ha origini ben più lontane.
L’ istituto, infatti, trova le sue origini nell’omologo peculiare strumento disciplinato e previsto dall'art. 69, ult. comma, del RD n. 2440 del 1923 che, nell'ambito della legge di contabilità dello Stato, appare finalizzato ad assicurare una più intensa tutela alla pretesa creditoria dello Stato nei confronti del soggetto obbligato. Di fatto, l'art. 91-bis del D.P.R 602/1973 ha introdotto la medesima possibilità anche nella procedura di riscossione prevedendo che la direzione regionale delle entrate possa disporre il fermo dei veicoli a motore ed autoscafi "qualora in sede di riscossione coattiva di crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento ". Il D.lgs n. 46 del 26 febbraio 1999, in attuazione della legge 28 settembre 1998, n. 337, ha previsto il riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo ed ha esteso il fermo a tutti i beni mobili registrati La novella del D.lgs n. 193 del 27 aprile 2001 ha poi introdotto, poi, significative novità in quanto, da un lato, ha conferito il potere prima riservato all'amministrazione statale direttamente ai concessionari e, dall’altro, ha in parte rimarcato l'autonomia del fermo rispetto alla pignoramento, escludendo che la sua applicabilità debba essere condizionata al mancato rinvenimento del bene.
L’istituto è alquanto complesso e nel tempo ha sollevato notevoli perplessità sia in relazione alla stessa natura giuridica del provvedimento di fermo, che in relazione alla individuazione del giudice competente, con consequenziali difficoltà anche in termini di strategie di tutela.
Le problematiche connesse alla natura giuridica del fermo amministrativo traggono origine dal fatto che all’interno dell’istituto si rinvengono varie tipologie di fermo le quali si caratterizzano per la diversità di funzione a cui consegue la diversità di natura giuridica.
Come già evidenziato, storicamente il fermo amministrativo è quello disciplinato e previsto dall’art. 69 del R.D. 18/11/1923 n. 2440 in materia di Contabilità di Stato, il quale ha natura cautelare, è adottato dalla Pubblica Amministrazione in via di autotutela ed è assimilabile ai provvedimenti cautelari d’urgenza concessi ai sensi dell’art. 700 c.p.c.
Pertanto, fermo restando che il predetto provvedimento di fermo amministrativo in materia di contabilità dello Stato è istituto ontologicamente diverso dagli altri suoi omologhi istituti previsti da altre normative di settore in quanto diversi sono gli interessi alla cui realizzazione esso è deputato, si evidenziano i seguenti provvedimenti di fermo, per ognuno dei quali è ipotizzabile una diversa funzione e natura giuridica, ovviamente in grado di differenziare le correlative strategie di tutela:
1. fermo amministrativo esattoriale a carattere generale nell’ambito del quale si collocano le seguenti varie figure:
• il fermo di cui all’art. 86 del DPR 29 settembre 1973, n. 602, così come modificato dal D.Lgs. n. 46 del 1999 e n. 193 del 2001, inserito nel Capo III concernente l’espropriazione dei beni mobili registrati;
• il fermo a fini fiscali o ganasce fiscali introdotto dall’art. 1, comma 4, lett. e) del D.L. 669/1996 convertito con modificazioni in legge n. 30/1997 che ha aggiunto l’art. 91 bis al DPR n. 602/1973, relativo al fermo dei veicoli a motori e autoscafi, le cui modalità, termini e procedure attuative sono contenute nel D.M. n. 503/1998. La disciplina dell’Istituto è stata oggetto di due riforme importanti: dapprima è stata trasfusa nella disposizione dell’art. 86 del DPR 602/1973, come come riscritta dall’art. 16 del D.Lgs. n. 46/1999 (recante: “Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo a norma dell’art. 1 della legge 337/1998”) che ha sostituito tutto il Titolo II citato DPR 602 ed ampliato l’ambito soggettivo dei destinatari del provvedimento che, comunque, mantiene inalterata la sua connotazione di strumento di conservazione del bene ai fini del soddisfacimento del credito tributario. La seconda riforma, più incisiva in quanto sposta dall’Ufficio Finanziario al Concessionario il potere di disporre la misura conservativa, è stata attuata dall’art. 1, comma 2, lett. q) del D.lgs. n. 193/2001, che ha riscritto il comma 1 dell’art. 86. L’adozione della misura del fermo, prima vincolata all’esito negativo del pignoramento, è ora rimessa alla valutazione discrezionale del concessionario;
• il fermo dei veicoli previsto quale sanzione accessoria, per gravi infrazioni al codice della strada, disciplinato dall’art. 214 del Codice della strada, come formulato dal D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modifiche, il quale essenzialmente si caratterizza e si distingue per due elementi. Il primo è rappresentato dalla sua natura di sanzione amministrativa, poiché presupposto per la sua applicazione è l’inadempimento di una obbligazione bensì la riscontrata violazione della norma; il secondo attiene al fatto che il vincolo apposto sul bene comporta una sottrazione materiale del bene che viene ricoverato in un deposito. Secondo il disposto normativo, a seguito della constatazione delle infrazioni, infatti, l’organo di polizia “provvede direttamente a far cessare la circolazione e a far ricoverare il veicolo in un apposito luogo di custodia”. Avverso tale provvedimento è ammesso il ricorso al Prefetto ai sensi dell’art. 203 Codice della Strada e contro l’ordinanza del Prefetto è possibile proporre opposizione dinanzi al Giudice Ordinario ai sensi degli artt. 22, 22 bis e 23 della L. 24 novembre 1981, n. 689. Detto tipologia di fermo si differenzia nettamente dal fermo amministrativo degli autoveicoli ex art. 86 D.P.R. 602/1973 che, lungi dal potersi configurare come sanzione accessoria, nella sostanza appone un vincolo di indisponibilità del bene, ma non lo sottrae;
2. fermo amministrativo in campo specificatamente tributario nell’ambito del quale si rinvengono varie figure di fermo per taluni versi tra loro assimilabili, sia pure con elementi di differenziazione. Si collocano all’interno della categoria:
• il fermo previsto dall’art. 23 del D.Lgs 18/12/1997, n. 472 rubricato: “sospensione dei rimborsi e compensazione” Come si vedrà successivamente, detto provvedimento è impugnabile avanti alla Commissione Tributaria che può disporne la sospensione ex art. 47 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546.
• il fermo previsto dall’art. 38-bis, 3° comma del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 in materia di I.V.A, misura controversa, di natura cautelare, limitata alla sola ipotesi di contestazione di specifici reati nei confronti del contribuente, esclusa in materia di rimborsi IVA.
In relazione, invece, alle problematiche inerenti alla individuazione del Giudice competente, si osserva che secondo gli orientamenti espressi dalla Corte di Cassazione, il provvedimento di fermo amministrativo dei beni mobili registrati (es.: un’autovettura) è un atto funzionale all'espropriazione forzata attraverso il quale si realizza il credito dell'amministrazione, e pertanto la tutela giurisdizionale nei confronti dello stesso si realizza dinanzi al giudice ordinario con le forme dell'opposizione all'esecuzione e agli atti esecutivi.
Questa posizione è stata per lungo tempo condivisa anche dall’Autorità Giudiziaria Amministrativa la quale, tuttavia, più di recente ha assunto una posizione differenziata affermando che il fermo rappresenta un provvedimento amministrativo di autotutela conservativa del patrimonio del debitore tributario, considerate, da un lato, le peculiarità della disciplina dell’espropriazione forzata contenuta del d.P.R. n. 602/1973, che prevede un procedimento amministrativo connotato da molteplici profili di autotutela pubblica esecutiva, simile ai procedimenti amministrativi ablatori e, dall’altro, che un’eventuale violazione del provvedimento di fermo comporta sanzioni amministrative, e non sanzioni civilistiche come se si trattasse di un’ipotesi di autotutela privata e che il pagamento del debito pecuniario non estingue tout court gli effetti del fermo, essendo all’uopo necessario un apposito provvedimento di revoca. In altri termini, secondo le conclusioni dei Giudici del Consiglio di Stato, il fermo di cui all’art. 86, d.P.R. n. 602/1973, presenta la natura di provvedimento amministrativo di autotutela, in funzione dell’interesse pubblico sotteso alla soddisfazione del credito tributario, attribuito al concessionario della riscossione che, per tale profilo, è esercente privato di una pubblica funzione. Più precisamente, trattasi di un provvedimento riconducibile allo schema degli atti ablatori ed, in quanto provvedimento amministrativo, discrezionale nell’an e nel quid, deve essere congruamente motivato, sia in rapporto alla sussistenza di un interesse pubblico, prevalente sull’interesse privato alla libera disponibilità del bene, sia in relazione alla proporzione tra l’entità del credito tributario da riscuotere ed il sacrificio che viene imposto al privato con la temporanea sottrazione dell’uso e della disponibilità giuridica del bene, secondo canoni di proporzionalità e di adeguatezza. Tale assetto denota che il fermo non è un atto materiale, ma un provvedimento amministrativo, che produce i suoi effetti finché non viene meno in virtù di un atto di revoca, tipico atto provvedimentale di ritiro, ed interviene quando mutino le circostanze di fatto o per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (art. 21-quinquies, legge 7 agosto 1990 n. 241).
Dalle due differenti impostazioni discende una serie di problematiche in relazione al riparto di giurisdizione tanto che , a fronte di una giurisprudenza prevalente (Cassazione, Sezioni Unite civili, sentenza 31 gennaio 2006 n. 2053; Consiglio di Stato, sezione VI, decisione del 18 luglio 2006 n. 4581) orientata per l’attribuzione al Giudice Ordinario. delle controversie in questione, non sono mancate pronunce di segno contrario. Più volte è stata chiamata in causa anche la Corte Costituzionale.
Di recente, peraltro, sull’argomento sono nuovamente intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione le quali, dapprima, con ordinanza n. 3171 dell’11 febbraio 2008, hanno confermato il principio in base al quale deve essere riconosciuta natura tributaria a tutte quelle prestazioni che non trovino giustificazione o in una finalità punitiva perseguita dal soggetto pubblico, o in un rapporto sinallagmatico tra la prestazione stessa ed il beneficio che il singolo riceve, così individuando la massima estensione della giurisdizione tributaria compatibile con il testo costituzionale e con il divieto di istituire “giurisdizioni speciali”. Al giudice tributario possono cioè essere attribuite tutte le controversie che rientrano nella materia tributaria latamente intesa, ivi comprese quelle che derivino dalla applicazione di sanzioni conseguenti a violazioni di carattere tributario. nonchè quelle che riguardino atti “neutri”, cioè utilizzabili a sostegno di qualsiasi pretesa patrimoniale (tributaria o no) della mano pubblica ed, in seguito, con la sentenza n. 14831/08, hanno rivisto il precedente orientamento espresso, alla luce della precisazioni formulate dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 130/2008, arrivando all’affermazione del principio di diritto in base al quale “il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi dell'art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, deve accertare quale sia la natura - tributaria o non tributaria - dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della translatio iudicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità d crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti”.
Va, poi, sottolineato che, con la legge n. 248 del 2006 di conversione del D.L. 223/2006, è stato modificato l’art. 19 del D.Lgs. 546/92 ed il fermo amministrativo è stato inserito tra gli atti impugnabili dinanzi al Giudice Tributario. Tale disposizione, tuttavia, - sostengono i Giudici Cassazionisti - non ha attribuito al Giudice tributario tutta la materia del fermo amministrativo poichè, una lettura organica e logica delle disposizioni contenute nel D.Lgs. 546/1992 consente di affermare che la disposizione introdotta con la L. 4.8.2006 n. 248 non ha affatto modificato il riparto di giurisdizione in materia di fermo amministrativo.
Alla luce di tale evoluzione legislativa e dei richiamati orientamenti giurisprudenziali, la qualificazione della natura giuridica dell’istituto in esame assume un valore di grande rilevanza soprattutto in relazione alle conseguenze che ne derivano in termini di competenza ed esperibilità delle relative azioni giudiziarie volte all’accertamento della nullità o della illegittimità del provvedimento.

2. GLI ELEMENTI STRUTTURALI DEL FERMO AMMINISTRATIVO. I PRESUPPOSTI PER LA REVOCA
Secondo le istruzioni operative da osservare nella emissione del provvedimento di fermo, impartite dal competente Ministero, tutte le amministrazioni dello Stato, stante la delicatezza e l’ importanza della materia, devono valutare con accuratezza, e preliminarmente, tutte le circostanze relative ai singoli casi prima di disporre i provvedimenti di che trattasi, in relazione proprio alle possibili conseguenze negative che da essi, ove non correttamente utilizzati, possono scaturire, considerata anche l’esistenza nel nostro Ordinamento di altre possibili procedure utilizzabili per il recupero dei crediti, qualora più convenienti.
Ciò significa che il fermo va adottato solo quando si dimostri il mezzo più efficace allo scopo.
Pertanto, al fine della sua giuridica correttezza, il provvedimento di fermo amministrativo deve rispettare le condizioni di seguito riportate che si qualificano quali elementi strutturali del provvedimento stesso:
a) il credito, che una Amministrazione vanta verso creditori di un'altra Amministrazione, deve avere una ragionevole apparenza di fondatezza, tale cioè da poterlo classificare fra i crediti certi, requisito senza il quale si avrebbe un "comportamento senza potere", eventualmente causativo di danno risarcibile. Si precisa in proposito che non è necessario che il credito sia liquido ed esigibile, in quanto entrambi tali ulteriori requisiti devono assistere il credito della Pubblica Amministrazione soltanto nel momento conclusivo in cui viene richiesto il versamento della somma fermata;
b) il credito colpito deve appartenere all'Amministrazione statale che dispone il fermo in quanto non si possono colpire cespiti di cui lo Stato è semplice intermediario. Il provvedimento di fermo va rivolto alle sole Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, ciò in coerenza col principio del carattere unitario della personalità dello Stato (esso infatti non trova applicazioni fra persone giuridiche distinte in relazione a quanto disposto dall'art. 1243 del C.C. cui si ispira il provvedimento cautelare in esame);
c) l'Amministrazione creditrice dev'essere diversa da quella debitrice.
Quando trattasi di Amministrazione che nello stesso tempo sia creditrice e debitrice e sempre che il suo debito non sia inferiore al credito da essa vantato, non ricorre la necessità di un particolare provvedimento cautelativo di carattere temporaneo - quale è quello di cui al ripetuto articolo 69 - potendosi direttamente e più celermente addivenire alla compensazione tra debiti e crediti, purché - s'intende - sussistano i requisiti di cui all'art. 1243 del Codice Civile e cioè l'omogeneità dei termini, nonché la liquidità ed esigibilità dei crediti che vi entrano a far parte
Stante il tenore della norma, la sospensione dei pagamenti nei confronti del soggetto che è debitore nei confronti dell'Erario è richiesta, dall'Amministrazione creditrice, alle altre Amministrazioni eventualmente debitrici nei confronti del medesimo soggetto, le quali sono tenute ad eseguirla in attesa di un successivo provvedimento definitivo di incameramento ovvero di sblocco del pagamento oggetto del provvedimento cautelare. La forma è quella della lettera circolare diretta alle amministrazioni che si presumono debitrici di somme, cioè di obbligazioni di carattere solamente pecuniario nei confronti dello stesso privato.
Allo stesso modo è onere dell’amministrazione che emette il provvedimento di fermo avere cura di disporne tempestivamente la revoca, non appena il credito erariale sia stato recuperato, al fine di evitare eventuali danni ai soggetti colpiti dal provvedimento restrittivo.
E’, altresì, compito dell'Amministrazione che ha emanato il fermo amministrativo di disporre, su segnalazione di variazioni sull'entità del credito erariale da parte di altre Amministrazioni, l'elevazione o la riduzione dell'importo.
Analoghe modalità sono, quindi, da applicarsi per la revoca del fermo già disposto, che dovrà operarsi non appena sia stato recuperato l'intero credito erariale.
Una delle caratteristiche dell’istituto è, infatti, la sua temporaneità dato che esso spiega i suoi effetti solo fino a quando non intervenga un provvedimento definitivo che ne disponga la revoca, la quale può intervenire solo per l’avverarsi delle tre seguenti condizioni:
1) per adempimento da parte del soggetto debitore (che è anche creditore),
2) per successivo accertamento dell'insussistenza del credito dello Stato;
3) per incameramento delle somme dovute dallo Stato al privato a soddisfazione del controcredito dello Stato azionato con il fermo.
In mancanza di uno di questi tre accadimenti permane in vita l’effetto di impedimento del pagamento altrimenti dovuto a chi risulti debitore nei confronti dell’amministrazione da cui promani il provvedimento di fermo.

3. IL FERMO DEI BENI MOBILI REGISTRATI
Il concessionario della riscossione, nel caso di debito tributario, può procedere al blocco dei beni del debitore insolvente. Tra questi, l’automezzo è, generalmente, il bene maggiormente preferito in quanto facilmente identificabile.
Nell’ambito del D.P.R. 602 del 1973, infatti, è previsto il fermo veicolo configurato come forma di riscossione coattiva, qualora non sia possibile il pignoramento da parte dell’ente creditore. Trattasi del cd. “fermo amministrativo esattoriale” conosciuto anche come “ganasce fiscali” (in quanto previsto appositivamente per i crediti tributari, intendendosi per tali tutti quelli per i quali è possibile la riscossione tramite ruoli) che blocca i beni mobili dei contribuenti insolventi (o presunti tali), per lo più i veicoli.
In tal caso, il provvedimento di fermo si presenta, secondo l’orientamento giurisprudenziale maggioritario, come atto funzionale alla esecuzione, che deve essere inquadrato fra gli strumenti di conservazione dei cespiti patrimoniali sui quali può essere soddisfatto coattivamente il credito, che l’ordinamento ordinariamente appresta alla generalità dei creditori in base alla scelta politica, di carattere generale e di diritto comune, di una tutela più incisiva degli interessi degli stessi, nel rapporto intersoggettivo debito-credito, così come prodromica all’esecuzione è la notificazione della cartella esattoriale che assolve, nel procedimento di riscossione, alla medesima funzione della notificazione del precetto di pagamento di diritto comune.
Ne consegue che la tutela giurisdizionale nei confronti dello stesso si deve realizzare dinanzi al giudice ordinario con le forme dell' opposizione all' esecuzione e agli atti esecutivi (art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973).
In termini operativi, decorsi 60 giorni dalla notifica della cartella di pagamento, il concessionario può disporre, direttamente e senza alcuna preventiva autorizzazione, il fermo amministrativo sui veicoli a motore del contribuente moroso. Si badi bene, però, che, decorsi sessanta giorni dalla notifica della cartella di pagamento, i concessionari sono tenuti a comunicare ai contribuenti morosi che, in mancanza del pagamento degli importi dovuti entro venti giorni, verrà disposto il fermo sul veicolo. Il concessionario esegue, poi, il fermo mediante iscrizione, anche in via telematica o mediante scambio di supporti magnetici, nel PRA (Pubblico Registro Automobilistico), dandone comunicazione al contribuente con le modalità di cui all'articolo 26, comma 1, del d.P.R. n. 602/1973, ovvero seguendo le disposizioni previste in tema di notifica della cartella di pagamento. Dell’ avvenuta iscrizione del fermo amministrativo deve essere data comunicazione alla Direzione Regionale delle Entrate territorialmente competente nonché alla Regione di residenza del debitore.
Il principale effetto derivante dall'esecuzione del fermo amministrativo è rappresentato dal divieto di circolazione del veicolo sottoposto alla misura restrittiva per cui chiunque circoli con un veicolo sul quale è stato disposto il fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'articolo 214, comma 8, del Codice della strada, che oltre a prevedere l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria dispone in merito all'applicazione della sanzione accessoria rappresentata dalla confisca del veicolo.
Per quanto, infine, concerne la revoca e la cancellazione del fermo, il decreto ministeriale n. 503/98 stabilisce che, a seguito dell'integrale pagamento da parte del debitore delle somme dovute, il concessionario dispone il provvedimento di revoca, esibendo il quale, il contribuente può ottenere la cancellazione dal PRA della misura restrittiva gravante sul proprio veicolo.
La cancellazione del fermo di autoveicoli può avvenire anche a mezzo di provvedimento giudiziale laddove il ricorrente possa dimostrare l’assoluta carenza di potere in capo all’ente concessionario nel disporre il “fermo” oppure la non assoggettabilità ad esecuzione dei veicoli in questione, in quanto strumentali all’attività professionale svolta dal medesimo.

3.1. POSSIBILI RIMEDI
Alla luce delle molteplici pronunce emesse dai Giudici Amministrativi, il fermo amministrativo è un provvedimento in senso proprio, in quanto si estrinseca nell’emanazione di un atto unilaterale idoneo ad incidere in modo autoritativo nella sfera giuridico patrimoniale del destinatario, con la imposizione di un vincolo di indisponibilità del bene che implica la temporanea privazione del diritto di godimento, e cioè dello jus utendi ac fruendi e che si risolve anche in un divieto di utilizzazione del mezzo, la cui violazione espone all’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria e all’asportazione del veicolo affidato in custodia a depositario autorizzato. In quanto provvedimento amministrativo, ed in funzione della chiara lettera della disposizione novellata dell’art. 86 comma 1, alla sua emanazione corrisponde l’esercizio di un potere amministrativo discrezionale sull’an, ma anche sul quid, poiché il concessionario non soltanto può scegliere se adottare la misura bensì anche graduarla nel suo oggetto (Tar Puglia, sentenza 4.02.2004 n. 392). Ne discende, quale logica conseguenza, che stante la natura di provvedimento amministrativo del fermo auto e la sua discrezionalità, è indubitabile che lo stesso debba essere motivato in modo congruo e specifico. La motivazione deve individuare le specifiche esigenze che giustificano la adozione della misura cautelare in rapporto all’entità del credito tributario e a circostanze concrete, attinenti al debitore, atte a compromettere la garanzia del credito.
Ciò posto occorre ora evidenziare la diversa posizione assunta in merito dalla Corte di Cassazione la quale, a Sezioni Unite con ordinanza n. 2053 del 31 gennaio 2006, emessa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, ex art. 41 e seguenti del c.p.c., ha concluso per la natura autoritativa del fermo auto poichè atto funzionale all’espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la stessa realizzazione del credito è agevolata dall’iscrizione ipotecaria
Sostanzialmente il supremo Collegio ha ritenuto che il fermo auto è una misura cautelare utile ai fini del fruttuoso compimento della procedura esecutiva e va collocato nell’ambito del procedimento di esecuzione forzata promosso dal concessionario, traducendosi in un rafforzamento dei poteri di tutela del credito erariale a disposizione del concessionario.
Nella medesima direzione anche il TAR Emilia-Romagna - Bologna, sez. II, sentenza 06.10.2004 n. 3561, che, nel dichiarare l’inammissibilità, per difetto di giurisdizione, del ricorso per l'annullamento, previa sospensione del provvedimento di fermo amministrativo sull’autoveicolo di proprietà del ricorrente, a fronte del carico tributario scaduto e non pagato, motivava la propria decisione sulla base della circostanza che lo scopo della previsione del provvedimento di fermo “a fini fiscali” è ravvisabile nella necessità di “congelare” il veicolo iscritto in pubblici registri, al fine del suo pignoramento (e quindi per la successiva vendita in sede di esecuzione forzata), a meno che il contribuente non provveda ad estinguere il proprio debito, così come accertato nella cartella esattoriale, in precedenza notificatagli. Ne consegue che l’emanazione di siffatto provvedimento riveste natura insieme rafforzativa dell’obbligo di pagamento e cautelare-funzionale al pignoramento e, quindi la sua assoggettabilità alla giurisdizione del giudice ordinario.
Da ciò ne consegue la giurisdizione del G.O. con l’ ulteriore precisazione che la tutela nei confronti delle ganasce fiscali innanzi al giudice ordinario deve essere realizzata con le forme dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi consentite dal vigente art. 57 d.p.r. 602/1973.

3.2 BENI MOBILI REGISTRATI: IL FERMO QUALE SANZIONE ACCESSORIA
I beni mobili registrati possono essere oggetto di un’altra tipica forma di fermo amministrativo: quello previsto e disciplinato dal codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni) che è, sostanzialmente, una sanzione accessoria (articolo 214) applicabile per talune violazioni ivi contemplate quali, ad esempio, la guida di autoveicoli con patente scaduta ovvero mai conseguita ovvero per determinati tipi di infrazioni, per esempio quelle compiute da minorenni o quelle per le quali è previsto il ritiro della carta di circolazione, in aggiunta alla pena pecuniaria, e ha effetti sullo status giuridico del bene che risulta non più autorizzato alla circolazione.
Dispone l’art. 214 che nelle ipotesi in cui il Codice della Strada prevede la sanzione accessoria del fermo amministrativo del veicolo, l’organo di polizia che accerta la violazione provvede direttamente a far cessare la circolazione ed a far ricoverare il veicolo in apposito luogo di custodia, secondo le modalità previste dal regolamento. Di ciò è fatta menzione nel verbale di contestazione della violazione. Dispone, altresì, che:nel caso di fermo amministrativo del ciclomotore, è ritirato il certificato di circolazione, facendone menzione nel verbale di contestazione mentre nel caso di fermo amministrativo di veicolo diverso dal ciclomotore la carta di circolazione è ritirata e custodita, per tutto il periodo di durata del fermo, presso l’amministrazione cui appartiene l’organo accertatore; del ritiro è fatta menzione nel verbale di contestazione. Più precisamente (comma 1 ter), quando oggetto della sanzione accessoria del fermo amministrativo del veicolo è un ciclomotore o un motociclo, l’organo di polizia che procede al fermo dispone la rimozione del veicolo ed il suo trasporto in un apposito luogo di custodia, individuato ai sensi delle disposizioni dell’articolo 214-bis, secondo le modalità previste dal regolamento ed il documento di circolazione è trattenuto presso l’organo di polizia. Anche di ciò deve essere fatta menzione nel verbale di contestazione della violazione. Si applicano, in quanto compatibili, le norme sul sequestro dei veicoli, ivi comprese quelle di cui all’articolo 213, comma 2-quater, e quelle per il pagamento delle spese di custodia.
Una eccezione al suesposto principio è espressamente prevista (comma 1 bis) per il caso in cui l’autore della violazione è persona diversa dal proprietario del veicolo, ovvero da chi ne ha la legittima disponibilità, e risulta altresì evidente all’organo di polizia che la circolazione è avvenuta contro la volontà di costui. In tale ipotesi, infatti, il veicolo è immediatamente restituito all’avente titolo. Della restituzione è redatto verbale, copia del quale viene consegnata all’interessato.
Di norma il veicolo è affidato in custodia all’avente diritto o, in caso di trasgressione commessa da minorenne, ai genitori o a chi ne fa le veci o a persona maggiorenne appositamente delegata, previo pagamento delle spese di trasporto e custodia.

3.2.1 POSSIBILI RIMEDI
Avverso il provvedimento di fermo amministrativo del veicolo è ammesso ricorso al prefetto a norma dell’art. 203 del Codice della Strada e contro l’ordinanza del Prefetto è possibile proporre opposizione dinanzi al Giudice ordinario ai sensi degli artt. 22, 22bis e 23 della L. 24 novembre 1981, n. 689.
Al di là di quelle che sono le differenze basilari tra questa tipologia di fermo e quelli previsti in precedenza, in particolare il fermo veicoli di cui all’art. 86 del DPR n. 602/1973, quali la natura, l’oggetto e la tipologia di vincolo imposto sul bene, ulteriore punto di differenziazione tra i due omologhi istituti è dato proprio dalla inapplicabilità alle ganasce fiscali del sistema oppositivo ex art. 22 e ss. della L. n. 689/81 poichè nel caso del fermo veicoli a fini fiscali, si verte nell'ambito di un perimetro normativo autonomamente regolato ed al quale è del tutto estraneo l'invocato sistema oppositivo di cui al combinato disposto dell'art.205 d.lg. 285/92 ed agli artt.22, 22bis e 23 L. n. 689/81.
Qualora il ricorso sia accolto e venga dichiarato infondato l’accertamento della violazione, l’ordinanza estingue la sanzione accessoria ed importa la restituzione del veicolo dall’organo di polizia che ha proceduto alla irrogazione della sanzione accessoria. Della restituzione è redatto verbale da consegnare in copia all’interessato. Tuttavia, quando sia stata presentata opposizione ai sensi dell’articolo 205 del Codice della Strada, recante disposizioni in materia di opposizione innanzi all’autorità giudiziaria, la restituzione non può avvenire se non dopo il provvedimento dell’autorità giudiziaria che rigetta il ricorso.
Stabilisce, poi, l’art. 214 in esame che la sanzione accessoria del fermo amministrativo del veicolo deve essere sempre disposto nei casi in cui è previsto il provvedimento di sospensione della carta di circolazione. In tal caso, per l’esecuzione provvede direttamente il Codice attribuendone la competenza agli organi di polizia di cui all’articolo 12, comma 1, del Codice mentre le modalità e le forme per eseguire detta sanzione accessoria sono stabilite nel regolamento di esecuzione e di attuazione del Codice della strada
Chiunque circola con un veicolo sottoposto al fermo amministrativo, salva l’applicazione delle sanzioni penali per la violazione degli obblighi posti in capo al custode, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 680 ad euro 2.723. È disposta, inoltre, la confisca del veicolo.
Sull’argomento si registra un recentissimo intervento della Sesta Sezione Penale della Corte di Cassazione la quale, con sentenza n. 44498/2009 del 19 novembre 2009, ha, in adesione ad un dominante orientamento espresso dalla Sezione medesima, affermato che non sussiste l’ipotesi di violazione dell’art. 334 c.p., allorquando la materialità della condotta di sottrazione abbia ad oggetto beni sottoposti a provvedimento di fermo amministrativo, ai sensi dell’art. 214 D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285, considerata l'impossibile riconducibilità del "fermo amministrativo" alla nozione di "sequestro amministrativo, avuto riguardo ai due distinti profili che attengono al principio di tassatività e determinatezza delle fattispecie penali ed al divieto del ricorso della analogia in malam partem.
Ne consegue che, secondo l’orientamento testè rappresentato, non commette reato chi circola con il mezzo sottoposto a fermo amministrativo.

4 TUTELA DEL CONTRIBUENTE E PROFILI DI RISARCIBILITA’
Il fermo amministrativo fini fiscali è applicabile a tutte le somme riscosse tramite ruoli, essendo utilizzabile in tutti i casi di riscossione esattoriale e non solo in quelle relative alle imposte.
Anche, se come analizzato in precedenza, l'istituto di detta tipologia fermo amministrativo è stato rivisto in seguito alle modifiche apportate all'art. 86 ad opera del D.Lgs 46/99 e del D.Lgs 193/01, la procedura permane inalterata e, pertanto, resta quella prevista nel DM 503/98, attuativa del quarto comma dell'art. 86 in quanto le modifiche apportate all'art. 86 non hanno intaccato il quarto comma così come lo stesso Dm non ha subito modifiche o variazioni.
In caso di integrale pagamento delle somme dovute e delle spese di notifica di cui all'articolo 4, comma 1 del D.M. 503/98, il concessionario entro venti giorni dall’estinzione della obbligazione, comunica l’avvenuto pagamento alla competente Direzione regionale delle Entrate, che nei successivi venti giorni emette un provvedimento di revoca del fermo inviandolo al contribuente. La cancellazione dell'iscrizione del fermo dei veicoli a motore dal PRA viene effettuata a cura del contribuente previa esibizione del provvedimento di revoca del fermo e dietro versamento sia delle spese di iscrizione che di quelle di cancellazione, nelle misure di legge. In caso di sgravio totale per indebito la Direzione regionale delle Entrate deve provvedere d'ufficio a curare la cancellazione gratuita dell'iscrizione del fermo al PRA. In tal caso non è dovuta alcuna somma a titolo di spese di iscrizione del fermo.
Ove, invece, il contribuente non paghi e il concessionario ritardi il pignoramento propedeutico alla vendita del bene, l'effetto del fermo si potrebbe protrarre a tempo indeterminato, con un effetto quasi espropriativo.
In tale ultima circostanza il provvedimento perde la natura cautelare, per mancanza della tipiche caratteristiche della provvisorietà e dell'interinalità, poichè va ad incidere sul diritto di proprietà del veicolo e sulla facoltà di godimento e di disposizione, quindi su di un diritto soggettivo. Come da taluni osservato, quindi, detta misura rientra in senso lato nel concetto generale degli atti ablatori, intesi come quelli con cui il pubblico potere, per un vantaggio della collettività sacrifica un interesse ad un bene della vita di un privato cittadino.
Si tratterebbe, quindi, di una misura che sortisce effetti analoghi ad un sequestro conservativo, con la peculiarità che viene disposta senza l’intervento di alcun giudice, ma in virtù di un atto dello stesso concessionario, concretizzando una limitazione delle facoltà di godimento e di disposizione inerenti al diritto di proprietà, in virtù di un atto autoritativo unilaterale e, quindi, secondo una vicenda assimilabile ai provvedimenti amministrativi ablatori e, segnatamente, alle requisizioni (Cons. Stato, decisione 18.7.06, n. 4581).
Ulteriore conseguenza della misura restrittiva è data dalla non opponibilità al concessionario degli atti di disposizione dei veicoli a motore sottoposti a fermo se di data successiva all'iscrizione del fermo stesso.
In considerazione, quindi, della qualificazione del fermo a fini fiscali come misura idonea a comprimere la sfera giuridica soggettiva del soggetto inciso, due sono gli interrogativi ai quali dottrina e giurisprudenza da tempo cercano di dare adeguata soluzione: capire come il contribuente possa, giuridicamente, reagire di fronte ad un siffatto provvedimento di fermo amministrativo e quale sia il regime delle impugnative, soprattutto con riferimento alla individuazione del Giudice competente.
Il primo interrogativo ha trovato risposta nella riconosciuta applicabilità della cautela atipica ex art. 700 c.p.c., nella possibilità in caso, poi, di costituzione in giudizio dell’ente concessionario ed a seguito di riscontrata palese infondatezza o inesistenza della pretesa azionata con il fermo, di poter dare corso all’eventuale richiesta di responsabilità aggravata, ex art. 96 c.p.c., nonché, sia in questa ipotesi che nei casi di omessa revoca del fermo in seguito ad avvenuto sgravio nel permettere al contribuente ingiustamente vessato l’ottenimento giudiziale del risarcimento del danno, anche esistenziale, previa dimostrazione dei disagi e delle menomate occasioni di svolgimento della sua personalità connesse alla privazione dell’autovettura.
Come già evidenziato, avverso il fermo amministrativo di beni mobili registrati è esperibile sia l'opposizione all'esecuzione, limitatamente alla pignorabilità dei beni, che l'opposizione agli atti esecutivi, con la sola eccezione di quelle che concernono la regolarità formale e la notificazione del titolo esecutivo.
In relazione, invece, alla individuazione del Giudice competente la giurisprudenza, come si vedrà in seguito, non ha ancora dato un indirizzo univoco.

4.1 IN PARTICOLARE: L’AMMISSIBILITÀ DELLA TUTELA CAUTELARE D’URGENZA
L’art.700 c.p.c prevede i provvedimenti d’urgenza ovvero la possibilità di proporre domande incidentali di sospensione del provvedimento impugnato, nell’ambito dello stesso ricorso introduttivo del giudizio o con separata richiesta da notificare all’amministrazione e ad almeno una delle parti interessate. I presupposti per l’attivazione della tutela cautelare sono il cd. fumus boni juris, ovvero il ricorso deve presentarsi, sia pure ad un esame sommario, fondato giuridicamente, ed il cd. periculum in mora costituito da pregiudizio grave ed irreparabile che potrebbe subire il ricorrente nelle more del giudizio, il quale, nell’economia dei procedimenti di “sospensiva” acquisisce un ruolo quasi assorbente in linea con la funzione cautelare che si persegue, mentre il primo si riduce ad un aspetto quasi marginale in considerazione, anche , della impossibilità di valutare il merito di vertenze complesse in modo sommario con il rischio di indurre eventi dannosi che renderebbero evanescente la tutela giurisdizionale. Fumus e periculum, quindi, assurgono a presupposti legittimanti la tutela cautelare richiesta, i quali devono essere entrambi esistenti e provati in relazione alla fattispecie di cui si chiede l’emanazione del provvedimento d’urgenza. In sostanza, quindi, l’azione cautelare deve tendere ad assicurare una difesa preventiva del diritto, a garantire, perciò, le condizioni necessarie affinchè possa essere successivamente conseguita la tutela. Nello spirito della norma, rappresenta una garanzia ulteriore che la legge accorda al titolare del diritto, ove concorrano talune condizioni, finalizzata al mantenimento di una determinata situazione di fatto durante il tempo del processo. La tutela cautelare d’urgenza si configura, pertanto, come fase anticipata e provvisoria rispetto al giudizio di merito o alla sentenza che lo conclude e, pertanto, si qualifica come strumento di cui il giudice può e deve, qualora ne ricorrano i presupposti, avvalersi per anticipare gli effetti della più generale tutela giurisdizionale, ovvero per garantirne l’effettività una volta riconosciuta, nel giudizio a cognizione piena, la fondatezza della pretesa. Il richiesto provvedimento in via cautelare ed urgente, quindi, deve caratterizzarsi, principalmente, per il fatto di avere la funzione di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale tramite la neutralizzazione del pregiudizio che potrebbe derivare alla parte dalla durata del processo di merito. Ne consegue che la fondatezza della istanza cautelare deve valutarsi alla stregua dell’accertata, concorrente sussistenza dei presupposti indefettibili sia del fumus boni iuris che del periculum in mora. Quest’ultimo, in particolare, deve intendersi, appunto, quale danno grave ed irreparabile conseguente al provvedimento lesivo che si impugna ovvero quale nocumento che si verrebbe a creare nei confronti del ricorrente nelle more della definizione del giudizio di merito e che non potrebbe in alcun modo essere ristorato con la sentenza. Grava sul ricorrente l’onere di allegazioni puntuali e concrete in ordine alla propria situazione personale e familiare al fine dell’accertamento di detto periculum. Per le summenzionate finalità, quindi, la norma richiede l’urgenza di provvedere.
Ciò precisato, occorre osservare che fino a quando non è iniziata l’esecuzione, è ammissibile l’esperibilità della tutela cautelare d'urgenza avverso il provvedimento di fermo amministrativo dettata dall'inidoneità ad esplicare effetti nel procedimento in corso o in procedimenti futuri di un provvedimento di sospensione dell'esecuzione prima del pignoramento (che determina l'inizio dell'esecuzione). In tal caso, in difetto di strumenti processuali tipici, l'unico rimedio legittimamente esperibile da parte del soggetto destinatario del precetto risulta la richiesta ex art. 700 c.p.c. (Cass. 8/2/2000, n. 1372).
Anche l’analisi della giurisprudenza pregressa mette in luce come, in effetti, l’esperibilità della tutela cautelare d’urgenza avverso il provvedimento di fermo amministrativo sia stata abbastanza pacificamente ritenuta ammissibile, almeno fino all’inizio della esecuzione vera e propria. Invero, già nel 2004, il Tribunale di Taranto con ordinanza del 23 agosto aveva ritenuto applicabili all’istituto del fermo amministrativo di autoveicolo, gli artt. 669 octies e 700 cpc, ed in conseguenza dell’accoglimento del ricorso aveva sospeso l’esecuzione della procedura di fermo amministrativo avviata dalla concessionaria nei confronti del ricorrente. In conformità a precedente giurisprudenza (cfr. Trib. Bari ord. 17.3.2003, Trib. Sala Consilina 2.5.2003, Trib. Brindisi 29.7.2002), i Giudici Tarantini avevano ritenuto che la natura cautelare del fermo, escludendo l’azionabilità dei rimedi di cui all’art.615 e 617 cpc in materia di esecuzione e di atti esecutivi, rende pienamente ammissibile il rimedio di cui all’art.700 cpc.
Subito dopo anche il Tribunale di Catania (ordinanza del 26.11 2004) ha ammesso e concesso l’istanza di sospensione ex art. 700 c.p.c. su un provvedimento di fermo in considerazione del fatto che, al di la’ della formulazione letterale della norma, la necessita’ di un “nuovo” regolamento (e l’insufficienza di quello previgente) e’ postulata dalla nuova configurazione dell’istituto operata dal D.L.vo 27 aprile 2001, n. 193, che, eliminando la condizione del previo esperimento del pignoramento, consente il ricorso al fermo prima dell’instaurazione dell’esecuzione, rendendo cosi’ l’istituto autonomo e preventivo rispetto al procedimento di esecuzione esattoriale, ma privando, di conseguenza, il debitore delle normali facolta’ e delle difese allo stesso riconosciute nell’ambito del procedimento di esecuzione (quali ad esempio il ricorso all’art. 496 c.p.c.).
Si arriva così, in epoca più recente, all’ammissibilità dell’adozione della misura cautelare della sospensione della procedura di fermo veicoli, ex art. 700 cpc, sulla base della sola comunicazione di preavviso di fermo amministrativo senza dover attendere l’emissione del provvedimento vero e proprio (Tribunale di Roma, ordinanza dell’8.8.2006).

4.2 IMPUGNABILITÀ DEL CD. “PREAVVISO DI FERMO”
Altro problema oggetto di discussione è l’impugnabilità o meno del c.d. preavviso di fermo.
In merito si rilevano due divergenti scuole di pensiero.
La prima fa capo al Tribunale di Roma, Sez. Feriale che, come abbiamo già visto, per la prima volta ne ha ammesso la tutelabilità ex art. 700 cpc.
La seconda fa invece capo al Tribunale di Napoli che (sentenza del 04.01.2007), diversamente, non considera il preavviso di fermo come atto autonomamente impugnabile sulla convinzione che il fermo amministrativo può considerarsi esistente solo nel momento in cui produce i suoi effetti sostanziali nella sfera giuridica del soggetto passivo e, quindi, esclusivamente nel momento della sua iscrizione al P.R.A., nel momento in cui la lesione alla posizione individuale del destinatario da ipotetica diviene effettiva ed attuale. Ritengono, infatti i summenzionati Giudici che nell'esecuzione esattoriale il fermo dei beni mobili registrati avviene anteriormente al pignoramento, mediante la semplice iscrizione al PRA. Questo però non esclude affatto la necessità del pignoramento e della connessa esigenza di apprensione materiale del bene, ai fini della regolare instaurazione del processo esecutivo considerato anche che il pignoramento, nonostante l'avvenuta iscrizione del fermo, potrebbe non essere mai effettuato, e, in tal caso, il processo esecutivo non potrebbe mai ritenersi iniziato. Inoltre, una volta iscritto il provvedimento di fermo, pur volendosi riconoscere che si determini, oltre al mero divieto di circolazione anche un generico effetto conservativo in relazione agli atti di disposizione del bene, certamente non si determinano gli effetti tipici del pignoramento. Il provvedimento di fermo, quindi, deve qualificarsi come un atto della procedura di riscossione coattiva esattoriale che precede l'inizio del processo di esecuzione in senso stretto.
Conseguentemente, esso può considerarsi esistente solo nel momento in cui produce i suoi effetti sostanziali nella sfera giuridica del soggetto passivo, e quindi esclusivamente nel momento della sua iscrizione al P.R.A., nel momento in cui, cioè, la lesione alla posizione individuale del destinatario da semplicemente ipotetica diviene effettiva ed attualedi talchè, in mancanza di iscrizione, non può neanche ritenersi venuto ad esistenza il fermo e, quindi, l'azione, cautelare o di merito, per la sua dichiarazione di inefficacia va dichiarata inammissibile per difetto di interesse ad agire del debitore, che infatti non è ancora leso nei propri diritti soggettivi.
Logica conseguenza di quanto sopra affermato è che il preavviso di fermo, non previsto dalla sequenza procedimentale dell’esecuzione esattoriale, non può che ritenersi atto meramente discrezionale ed eventuale, che, da un lato, reca un invito al debitore al pagamento spontaneo dell’obbligazione e, dall’altro, contiene l’avvertimento che, in caso di perdurante inadempimento, si procederà al fermo. In conseguenza di ciò non è possibile configurarne l’autonoma impugnabilità.
L’altra corrente di pensiero arriva, invece, alla opposta conclusione partendo dall’assunto che l’art. 86 del D.P.R. 602/73 distingue, nel corso del relativo procedimento, due fasi ovvero quella di cui al primo comma, che riguarda l’adozione del provvedimento (può essere disposto dal concessionario “decorso inutilmente il termine di cui all’art. 50, comma 1”) e quella di cui al secondo comma che, invece, concerne l’esecuzione del provvedimento già emanato ( “il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone”). In conseguenza, l’invio della prescritta comunicazione di preavviso, presuppone la previa disposizione della misura restrittiva del fermo, il quale quindi, pur completo dei suoi elementi essenziali ( perfetto) non può ancora dispiegare i suoi effetti nel mondo esterno, se non scaduto infruttuosamente il termine ivi contenuto per l’adempimento della sottostante obbligazione. Seguendo tale ragionamento il Tribunale Roma, Sez. feriale, ha ammesso per la prima volta la possibilità, ex art. 700 cpc, di disporre la sospensione della procedura di fermo veicoli sulla base della sola comunicazione di preavviso di fermo amministrativo senza dover attendere l’emissione del provvedimento di fermo (ordinanza 08 agosto 2006).

4.3. LA RISARCIBILITÀ
In termini di risarcibilità, si configura anche l’ammissibilità del risarcimento del danno esistenziale, qualora ne ricorrano i presupposti, in caso di lesione ingiusta arrecata nell’ambito della procedura di apposizione del fermo amministrativo.
Già nel 2003 con sentenza n. 3000 del 25 luglio 2003 si era pronunciato il TAR Puglia affemando che qualora il fermo sia illegittimo ne può discendere un pregiudizio non esclusivamente patrimoniale il quale, se lesivo di posizioni costituzionalmente tutelate, può dar luogo a responsabilità risarcitoria di natura extracontrattuale in riferimento al c.d. danno esistenziale. Avendo il fermo natura di provvedimento amministrativo, non può negarsene la discrezionalità, onde è indubitabile che esso debba essere motivato in modo congruo e specifico. Detta motivazione, il cui difetto determina la illegittimità del provvedimento, deve individuare le specifiche esigenze che giustificano l’adozione della misura cautelare in rapporto all’entità del credito tributario e a circostanze concrete, attinenti al debitore, atte a compromettere la garanzia del credito, e che pertanto, l’emanazione di provvedimenti illegittimi da parte di amministrazioni pubbliche o loro concessionari può introdurre profili di pregiudizio non esclusivamente patrimoniali, e quindi, quando incidenti su posizioni costituzionalmente tutelate e compressive delle medesime può dar luogo a responsabilità risarcitoria di natura extracontrattuale in riferimento al c.d. danno esistenziale.
Nel 2004 il Giudice di Pace di Cosenza condannava l’amministrazione convenuta, che non aveva comunicato al concessionario della riscossione l’avvenuto sgravio della cartella esattoriale posta alla base del provvedimento di fermo, al risarcimento non solo del danno patrimoniale per fatto illecito ma, anche, del danno esistenziale riconosciuto nella “lesione della serenità personale sofferta” dal ricorrente al quale, tra l’altro, nessun addebito poteva essere ascritto in quanto, ignaro dei rapporti tra Ente impositore e Concessionario, non poteva prevedere che, a fronte di un annullamento di cartella esattoriale, la P.A., a distanza di ben due anni, l’amministrazione competente non avesse provveduto a comunicare alla Concessionaria della riscossione il provvedimento del Giudice. Nel caso di specie, l’ingiustizia del danno incidendo sull’esplicazione delle normali attività connesse, oltre che con i rapporti lavorativi, anche con quelli sociali e familiari, veniva ritenuto riconducibile sia al danno alla vita di relazione che al danno alla serenità familiare.
In argomento deve, tra l’altro, ricordarsi che, in merito alla problematica inerente il ritardato e/o omesso adempimento della Pubblica Amministrazione è recentemente intervenuta la modifica alla legge sul procedimento amministrativo la quale ha, tra le altre, stabilito che la questa è tenuta al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza della inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, indipendentemente dalla spettanza dl beneficio derivante dal provvedimento richiesto nonché alla corresponsione, nei confronti degli istanti, di una somma di denaro in misura fissa quale sanzione per il mero ritardo nell’inosservanza del termine di conclusione del procedimento.

5 IL GIUDICE COMPETENTE
Ai sensi dell’art. 5 del D.M. 7 settembre 1998, n. 503 l’iscrizione del provvedimento di fermo di veicoli rende inopponibili gli atti di disposizione dei veicoli nei confronti del concessionario della riscossione, se di data successiva all’iscrizione del fermo. Il fermo determina, pertanto, sul piano degli effetti giuridici, una situazione analoga a quella che si crea a seguito del vero e proprio pignoramento dei beni.
Sulla collocazione giuridica da dare all’Istituto, così come novellato, si fronteggiamo le posizioni della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato/Tar, ognuna delle quali arriva ad affermarne la relativa giurisdizione in capo al Giudice Ordinario, al Giudice Amministrativo ovvero al Giudice Tributario attraverso diversi percorsi argomentativi che hanno quale punto d’origine la qualificazione giuridica della natura dell’atto con il quale si dispone il fermo.
In realtà, sia pure partendo da considerazioni diverse, i Giudici della Cassazione e quelli del Consiglio di Stato erano arrivati alla medesima conclusione circa l’attribuzione della Giurisdizione al Giudice Ordinario.
Sosteneva, infatti, la Suprema Corte di Cassazione che dopo le modifiche apportate dal D.Lgs 193/01 all’articolo 86 del Dpr 602/73, il rimedio del fermo amministrativo s’inserisce ancor di più nell’ambito del procedimento di esecuzione forzata esattoriale, esprimendosi come un sostanziale ampliamento delle facoltà di tutela del credito azionato dal Concessionario, di talchè la cognizione di esso appartiene al giudice ordinario come, del resto, appare palese dalla collocazione delle surrichiamate disposizioni normative nell’ambito del Titolo II che dispone proprio in materia di riscossione coattiva delle imposte.
Ad affermare la Giurisdizione del Giudice Ordinario arriva anche il Consiglio di Stato che, pur qualificando diversamente la natura giuridica del fermo amministrativo, arriva alla conclusione che esso, anche se inserito nell’ambito della riscossione coattiva, conserva l’originaria connotazione “di strumento inteso alla conservazione del bene alla soddisfazione del credito tributario”, affidato alla determinazione dell’ufficio finanziario regionale, allorché l’esecuzione forzata non sia stata possibile, per mancato reperimento del bene e, pertanto deve essere qualificato alla stregua di una vera e propria misura cautelare atipica, dotata di un’efficacia esecutiva, a contenuto inibitorio, di carattere provvisorio, con la chiara funzione di garantire la concreta possibilità di soddisfacimento della pretesa di credito da parte dell’Amministrazione procedente.
Esiste anche un terzo indirizzo, minoritario, che afferma la giurisdizione del Giudice Tributario partendo dall’assunto che, alla stregua dell'interpretazione corrente della normativa, il fermo previsto dall'art. 86 DPR n. 602/73 come modificato dall'art. 1 lett. q) del D.L.vo n. 193/01 non e' un atto col quale si inizia l'esecuzione, in quanto questa incomincia solo col pignoramento (art. 491 cpc), ma una forma di misura cautelare preordinata all'esecuzione, molto vicina al sequestro conservativo. Secondo i Giudici Tributari l'art. 12 comma 2 della legge 28/12/2001 n. 448, modificando l'art. 2 del D.L.vo n. 546/92, ha ampliato la sfera di cognizione delle commissioni tributarie a tutte le controversie aventi ad oggetto “i tributi di ogni genere e specie” ed ha adottato così, ai fini del riparto di tale giurisdizione da quelle ordinaria ed amministrativa, direttamente il criterio della materia in luogo della precedente determinazione analitica delle fattispecie. Detta cognizione, da intendersi come piena, si estende anche agli accessori - interessi, sanzioni, spese e simili - che si riferiscono comunque al tributo o integrano lo stesso. In applicazione di quanto osservato, le questioni, di qualsiasi genere, che attengono al fermo operato ex art. 86 del DPR n. 602/73, non si sottraggono alla regola della competenza generale del giudice tributario in materia di tributi.
Sussiste, in proposito, Giurisprudenza di segno contrario la quale, nel negare la giurisdizione delle Commissioni tributarie, poggia la propria convinzione sull’articolato normativo in quanto il dato testuale del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 2, comma 1, (che definisce esplicitamente l'oggetto della giurisdizione tributaria), così come sostituito dalla L. 28 dicembre 2001, n. 448, art. 12, comma 2, (modificato anche dal D.L. n. 203 del 2005, art. 3 bis, aggiunto dalla Legge di conversione n. 248 del 2005,), esclude dalla giurisdizione tributaria “le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell'avviso di cui al D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 50, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo D.P.R.”. Ne deriva che il dettato legislativo pone un limite insuperabile alla giurisdizione tributaria, la quale deve arrestarsi dopo la notifica della cartella esattoriale non impugnata. In base al combinato disposto del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 2, comma 1, e D.P.R. n. 602 del 1973 , art. 50 (titolato esplicitamente “Termine per l'inizio dell'esecuzione”), quindi, “la linea del confine cronologico-processuale oltre la quale il giudice tributario non può spingersi, perché carente di giurisdizione, è segnata dalla scadenza del termine per impugnare la cartella esattoriale” (Cass. SS.UU. ordinanza n. 14701 del 2006).

5.1. I RECENTI INTERVENTI DELLA CORTE DI CASSAZIONE E DELLA CORTE COSTITUZIONALE
La cartella esattoriale deve essere impugnata avanti al giudice competente a decidere in ordine al rapporto cui la cartella stessa è funzionale (Cass. Sezioni unite n. 7399 del 27 marzo 2007 e n. 22514 del 20 ottobre 2006). La circostanza che essa (la cartella esattoriale) non contenga una puntuale indicazione della fonte del credito in essa fatto valere può indurre il destinatario in un errore scusabile; rendere inidoneo l’atto a determinare il decorso dei termini di impugnazione (Cass. sentenza n. 21045 del 8 ottobre 2007) o costituire fonte di responsabilità civile per il concessionario, ma non può determinare una deroga alle norme di ordine pubblico che individuano la giurisdizione competente in relazione alle diverse controversie.
Lo hanno sostenute le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza 8 febbraio 2008, n. 3001. Nel caso di specie mentre il ricorrente deduceva la nullità della cartella e di tutti gli atti successivi per omessa notifica dell’atto ad essa prodromico ovvero la notificazione della cartella oltre il termine quinquennale D.P.R. n. 600 del 1973, ex art. 43, l’Amministrazione resistente eccepiva l’improponibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, non rientrando tra le controversie oggetto di giurisdizione tributaria le sanzioni pecuniarie per infrazioni valutarie. Sospesa l’esecuzione, con sentenza 19 gennaio 1999, la Commissione Tributaria accoglieva il ricorso. Avverso tale sentenza proponeva impugnazione l’Amministrazione soccombente deducendo difetto di giurisdizione, eccezione che veniva accolta dalla Commissione Tributaria Regionale con sentenza 15 maggio 2000 a cui faceva seguito il ricorso per Cassazione proposto dagli eredi del ricorrente sulla base di cinque motivi, tra cui l’erronea valutazione del difetto di giurisdizione. Con ordinanza interlocutoria n. 5238 del 17 gennaio — 7 marzo 2007, la Sezione Tributaria rimetteva la controversia alle Sezioni Unite per la decisione della questione di giurisdizione.
Le Sezioni Riunite della Suprema Corte dichiarano la giurisdizione del Giudice Ordinario in quanto la cartella di pagamento costituisce uno strumento in cui viene soltanto enunciata una pregressa richiesta di natura sostanziale; essa, quindi a differenza del fermo dei beni mobili registrati e della iscrizione di ipoteca, non possiede alcuna autonomia che consenta di impugnarla prescindendo dagli atti in cui la obbligazione è stata enunciata. Ne consegue che ove in un’unica cartella vengano incorporate più pretese, ciascuna di esse conserva piena autonomia; di guisa che il regime delle impugnazioni è identico a quello che troverebbe applicazione ove fossero notificate più cartelle.
Con ordinanza dell’11 febbraio 2008, n. 3171, le Sezioni Unite della Cassazione, decidendo su un regolamento preventivo di giurisdizione proposto con riferimento ad una controversia instaurata davanti al Giudice tributario con l'impugnazione di una sanzione amministrativa, irrogata con ingiunzione dell'Agenzia delle Entrate, per violazione del D.L. n. 12 del 2002, art. 3, comma 3, come convertito nella L. n. 73 dello stesso anno, sostanzialmente confermano tale principio la cui applicazione, nel caso di specie, porta ad affermare la Giurisdizione del Giudice Tributario. I Giudici della Suprema Corte partono dall’assunto che il sistema tributario comprende forme di partecipazione alle “spese pubbliche” che non sono riconducibili alla “fiscalità generale”, e non sono perciò ragguagliate ad una qualche specifica capacità patrimoniale del soggetto. Ne consegue che al giudice tributario possono essere attribuite, estendendone la giurisdizione in modo compatibile con il testo costituzionale e con il divieto di istituire “giudici speciali", tutte le controversie che rientrano nella materia tributaria latamente intesa, ivi comprese quelle che derivino dalla applicazione di sanzioni conseguenti a violazioni di carattere tributario.
Alla luce di quanto sopra osservato, i Giudici procedono all’analisi di come la novella legislativa vada ad incidere sull’istituto del fermo amministrativo di cui si discute.
Invero, con la legge n. 248 del 2006 di conversione del D.L. 223/2006 è stato modificato l’art. 19 del D.Lgs. 546/92 ed il fermo amministrativo è stato inserito tra gli atti impugnabili dinanzi al Giudice Tributario. Tale disposizione, tuttavia, - sostengono i Giudici Cassazionisti - non ha attribuito al Giudice tributario tutta la materia del fermo amministrativo poichè, una lettura organica e logica delle disposizioni contenute nel D.Lgs. 546/1992 consente di affermare che la disposizione introdotta con la L. 4.8.2006 n. 248 non ha affatto modificato il riparto di giurisdizione in materia di fermo amministrativo. Infatti l’art. 2 del D.Lgs. 546/92 recita testualmente che: “appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, nonché le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative, comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi e ogni altro accessorio. Restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell'avviso di cui all'articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo decreto del Presidente della Repubblica”. Ciò significa che la novella legge attribuisce al Giudice tributario, non solo le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, ma anche tutte le questioni relative agli atti che precedono l’esecuzione forzata tributaria e quelle relative agli atti che sono compiuti dopo la notifica della cartella di pagamento ma che non hanno natura esecutiva. Ne restano escluse le questioni relative, stricto sensu, all’esecuzione. Tuttavia la norma non chiarisce quali siano gli atti da considerare “di esecuzione”, di talchè la loro individuazione è rimessa all’interprete. La modifica operata sull’art. 19 del D.Lgs. 546/92, prevedendo espressamente la possibilità impugnare il fermo amministrativo di cui all’art. 86 D.P.R. 602/73 dinanzi alle Commissioni Tributarie, ha semplicemente esplicitato il contenuto di una normativa che già considerava il fermo amministrativo come misura “non esecutiva” (perché cautelare), e che già ne avrebbe dovuto imporre l’impugnazione dinanzi alle Commissioni Tributarie allorquando il credito fosse stato di natura tributaria.
Alla luce di tali considerazioni, la competenza giurisdizionale va ripartita secondo il seguente criterio:
• se il fermo amministrativo è disposto per crediti tributari, la relativa opposizione andrà sollevata dinanzi al Giudice Tributario;
• se, invece, il credito per il quale viene disposto il fermo ha natura “non tributaria” (es. sanzione amministrativa), il Giudice competente sarà quello individuato secondo i criteri normali che presiedono (ex art. 103 Cost.) al riparto di giurisdizione.
Sull’argomento si è, da ultimo, pronunciata la Corte Costituzionale con la sentenza n. 64 del 14 marzo 2008 con la quale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, secondo periodo, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) – come modificato dall'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n. 248 –, nella parte in cui stabilisce che «Appartengono alla giurisdizione tributaria anche le controversie relative alla debenza del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche previsto dall'articolo 63 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni».
I Giudici della Consulta hanno sostanzialmente riconfermato il principio in virtù del quale la giurisdizione del giudice tributario deve ritenersi imprescindibilmente collegata alla natura tributaria del rapporto per cui l'attribuzione alla giurisdizione tributaria di controversie non aventi tale natura comporta la violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali. Tale illegittima attribuzione può derivare, direttamente, da una espressa disposizione legislativa che ampli la giurisdizione tributaria a materie non tributarie ovvero, indirettamente, dall'erronea qualificazione di “tributaria” data dal legislatore o dall'interprete ad una particolare materia, come avviene, ad esempio, allorché si riconducano indebitamente alla materia tributaria prestazioni patrimoniali imposte di natura non tributaria. Per valutare, quindi, la sussistenza della denunciata violazione dell'art. 102, secondo comma, Cost., occorre accertare, la natura della controversia controversia devoluta ai detti giudici ed, a tal fine, l’interprete non può prescindere dai criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale per qualificare come tributarie le entrate erariali. Criteri che, come sostengono i detti Giudici, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dalla normativa che disciplina tali entrate, consistono nella doverosità della prestazione e nel collegamento di questa alla pubblica spesa, con riferimento ad un presupposto economicamente rilevante (ex multis: sentenze n. 334 del 2006 e n. 73 del 2005).
Ne consegue che il difetto della natura tributaria della controversia fa necessariamente venir meno il fondamento costituzionale della giurisdizione del giudice tributario, con la conseguenza che l'attribuzione a tale giudice della cognizione della controversia si risolve inevitabilmente nella creazione, costituzionalmente vietata, di un “nuovo” giudice speciale.
Applicando detto principio al caso del Fermo dei beni mobili registrati e dell'Iscrizione Ipotecaria non può che concludersi affermando che la giurisdizione sarà della Commissione Tributaria o del Giudice ordinario a seconda della natura impositiva o meno della pretesa posta alla base della misura restrittiva. Permane, pertanto, quella divisione della giurisdizione (nella pratica già realizzata) che si concretizza nel principio pratico per cui, se il credito per il quale il fermo è disposto ha natura tributaria, la Giurisdizione è delle Commissioni Tributarie Provinciali, nel caso, invece, di credito ordinario, la Giurisdizione è dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria.
Da tutto quanto in precedenza analizzato ed osservato discende che ancora permangono profili di incertezza in relazione alla giurisdizione sul fermo amministrativo, anche se i disagi ai cittadini dovrebbero risultare minori alla luce della sentenza della Corte Costituzionale sulla c.d. comunicabilità dei giudici (sentenza 12.03.2007 n. 77) che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 30 della legge 6.12.1971 n. 1034, nella parte in cui non prevede che gli effetti sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta ad un giudice privo di giurisdizione si conservino, a seguito di declinatoria di giurisdizione nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione.
Della vexata quaestio – in ordine al quale la dottrina ha da tempo e ripetutamente preso posizione – dell'estensione al difetto di giurisdizione del principio della conservazione degli effetti della domanda che, con il codice di procedura civile del 1942, è stato introdotto limitatamente al caso del difetto di competenza; estensione che, nei più organici progetti di riforma del processo civile, era invece prevista in puntuali disposizioni dei relativi disegni di legge delega, si è recentemente occupata dapprima la Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, con la sentenza n. 4109 del 27 febbraio 2007, e, subito dopo, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 77 del 12 marzo 2007, entrambe affermando, attraverso un percorso logico-argomentativo diverso, l’operatività della c.d. translatio iudicii non solo all’interno del medesimo ordine giurisdizionale, ma anche nel rapporto tra diversi ordini giurisdizionali, ogni qual volta vi sia una pronuncia concernente la giurisdizione.
Con la sentenza 4109/2007, infatti, la Corte di Cassazione ha ritenuto che, anche se è assente per la giurisdizione la disciplina prevista per la competenza, “neppure sussiste la previsione di un espresso divieto della translatio iudicii nei rapporti tra giudice ordinario e giudice speciale”, la cassazione senza rinvio è possibile, a norma dell'art. 382, comma terzo, cod. proc. civ., in caso di difetto assoluto di giurisdizione, da intendersi come “improponibilità assoluta della domanda sia innanzi al giudice ordinario che al giudice speciale”, dovendosi in ogni altro caso cassare con rinvio al giudice munito di giurisdizione, posto che, da un lato, la stessa norma che esclude l'incidenza sul merito della pronuncia sulla giurisdizione (art. 386) è anche indice della “proseguibilità” del giudizio e, dall'altro lato, che l'estensione legislativa del regolamento di giurisdizione al processo amministrativo e a quello tributario impone di interpretare estensivamente l'art. 367, comma secondo, cod. proc. civ., ammettendo la riassunzione anche davanti al giudice speciale.
In tale circostanza, quindi, la Suprema Corte, invece di cassare senza rinvio, ha rimesso le parti davanti al Giudice munito di giurisdizione, con salvezza di tutti gli atti processuali compiuti e degli effetti sostanziali della domanda.
In armonia anche la Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 77 del 12 marzo 2007, pur partendo da presupposti diversi ed utilizzando strumenti argomentativi differenti rispetto a quelli utilizzati dalla Cassazione - (nella fattispecie il giudice a quo aveva sollecitato l’intervento della Corte Costituzionale non già lamentando l'assenza di un meccanismo processuale che consenta la trasmigrazione del processo ad altro giudice fornito di giurisdizione, bensì l'impossibilità che, a seguito della declinatoria della giurisdizione, siano conservati gli effetti prodotti dalla domanda proposta davanti ad un giudice privo di giurisdizione) - stabilisce che: “il principio della incomunicabilità dei giudici appartenenti ad ordini diversi – comprensibile in altri momenti storici quale retaggio della concezione cosiddetta patrimoniale del potere giurisdizionale e quale frutto della progressiva vanificazione dell'aspirazione del neo-costituito Stato unitario (legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo) all'unità della giurisdizione, determinata dall'emergere di organi che si conquistavano competenze giurisdizionali – è certamente incompatibile, nel momento attuale, con fondamentali valori costituzionali. Se è vero, infatti, che la Carta costituzionale ha recepito, quanto alla pluralità dei giudici, la situazione all'epoca esistente, è anche vero che la medesima Carta ha, fin dalle origini, assegnato con l'art. 24 (ribadendolo con l'art. 111) all'intero sistema giurisdizionale la funzione di assicurare la tutela, attraverso il giudizio, dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi”
Conclude, quindi, la Corte Costituzionale dichiarando la illegittimità costituzionale della norma impugnata (art. 30 legge n. 1034/1971) nella parte in cui non prevede che gli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione si conservino, a seguito di declinatoria di giurisdizione, nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione all’uopo stabilendo che una disciplina siffatta, in quanto potenzialmente lesiva del diritto alla tutela giurisdizionale e comunque tale da incidere sulla sua effettività, è incompatibile con un principio fondamentale dell'ordinamento, il quale riconosce bensì la esistenza di una pluralità di giudici, ma la riconosce affinché venga assicurata, sulla base di distinte competenze, una più adeguata risposta alla domanda di giustizia, e non già affinché sia compromessa la possibilità stessa che a tale domanda venga data risposta.
Alla luce di quanto sopra, considerato tra l’altro che nella surrichiamata sentenza n. 77/2007 la Corte Costituzionale stabilisce anche come sia “superfluo sottolineare che, laddove possibile utilizzando gli strumenti ermeneutici (come, nel caso oggetto del giudizio a quo, dopo la declinatoria di giurisdizione), i giudici ben potranno dare attuazione al principio della conservazione degli effetti della domanda nel processo riassunto”, si può ragionevolmente ipotizzare una maggiore tutelabilità del contribuente, con salvezza di termini e di elementi probatori, in caso di declinatoria di difetto di giurisdizione da parte del Giudice adito, posto che, come abbiamo sin qui osservato, grande è ancora l’incertezza in merito al riparto di giurisdizione in questa materia.
A vanificare gli sforzi ermeneutici sopra rappresentati ha provveduto il D.L. 223/2006, come convertito nella legge n. 248/2006 (cd. “Decreto Bersani”) che all’art. 35, comma 26-quinquies, ha ricompreso, tra gli atti impugnabili innanzi al giudice tributario, oltre all’iscrizione di ipoteca, anche il fermo amministrativo disposto ai sensi del D.p.R. n. 602/73. Più specificatamente, l’art. 35, co. 26 quinquies, della legge di conversione del Decreto Bersani modifica l’art. 19 del D.Lgs. 546/92, introducendo il “fermo amministrativo” tra gli atti che possono essere impugnati dinanzi al Giudice Tributario.
Di recente sull’argomento sono nuovamente intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione le quali con ordinanza n. 3171 dell’11 febbraio 2008, hanno confermato il principio in base al quale deve essere riconosciuta natura tributaria a tutte quelle prestazioni che non trovino giustificazione o in una finalità punitiva perseguita dal soggetto pubblico, o in un rapporto sinallagmatico tra la prestazione stessa ed il beneficio che il singolo riceve, così individuando la massima estensione della giurisdizione tributaria compatibile con il testo costituzionale e con il divieto di istituire “giurisdizioni speciali”. Al giudice tributario possono cioè essere attribuite tutte le controversie che rientrano nella materia tributaria latamente intesa, ivi comprese quelle che derivino dalla applicazione di sanzioni conseguenti a violazioni di carattere tributario. nonchè quelle che riguardino atti “neutri”, cioè utilizzabili a sostegno di qualsiasi pretesa patrimoniale (tributaria o no) della mano pubblica.

5.2 CONCLUSIONI: CORTE COSTITUZIONALE SENTENZA N. 130/08. CORTE DI CASSAZIONE SENTENZA N. 14831/08
Delle delicate problematiche del coordinamento della disposizione introdotta nell'art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, con la norma espressa dall'art. 2 del medesimo decreto che fissa i limiti della giurisdizione tributaria, e quello della circoscrivibilità della competenza del giudice tributario a conoscere delle sole controversie concernenti il fermo di beni mobili registrati relativo alla riscossione di tributi, si sono, nel corso dell’anno 2008, occupati nuovamente sia i Giudici della Corte Costituzionale che quelli della Corte di Cassazione. I primi, con la sentenza n. 130/08, hanno ulteriormente precisato la posizione già in precedenza assunta con la sentenza n. 64/08 mentre i secondi, con la sentenza n. 14831/08, hanno rivisto il precedente orientamento espresso, alla luce della precisazioni formulate dalla Consulta arrivando all’affermazione del principio di diritto in base al quale “il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi dell'art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, deve accertare quale sia la natura - tributaria o non tributaria - dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della translatio iudicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità d crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti”.
I Giudici della Consulta, pur richiamando il proprio orientamento espresso anche nel corso del 2008, in base al quale “la giurisdizione tributaria deve essere considerata un organo speciale di giurisdizione preesistente alla Costituzione” (sentenza n. 64 del 2008), ha, poi, riconosciuto che l'oggetto di tale giurisdizione, così come la disciplina degli organi speciali, ben possano essere modificati dal legislatore ordinario, il quale, tuttavia, incontra precisi limiti costituzionali consistenti nel “non snaturare le materie attribuite” a dette giurisdizioni speciali e nell'assicurare la conformità a Costituzione delle medesime giurisdizioni (ordinanza n. 144 del 1998). Ciò considerato, quindi, posto che la lettura che dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992 dà il diritto vivente, finisce per attribuire alla giurisdizione tributaria le controversie relative a sanzioni unicamente sulla base del mero criterio soggettivo costituito dalla natura finanziaria dell'organo competente ad irrogarle e, dunque, a prescindere dalla natura tributaria del rapporto cui tali sanzioni ineriscono, la Corte Costituzionale ne dichiara la illegittimità costituzionale, nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione tributaria le controversie relative alle sanzioni comunque irrogate da uffici finanziari, anche laddove esse conseguano alla violazione di disposizioni non aventi natura tributaria, in tal modo ponendosi in contrasto con l'art. 102, secondo comma, e con la VI disposizione transitoria della Costituzione, “risolvendosi nella creazione di un nuovo giudice speciale”.
A sua volta, la Corte di Cassazione viene interpellata a seguito di proposizione di regolamento preventivo di giurisdizione con il quale si chiede alle Sezioni Unite della stessa di dichiarare la giurisdizione del giudice tributario in una fattispecie riguardante l'impugnazione di un preavviso di fermo di beni mobili registrati ai sensi dell'art. 86, D.P.R, n. 602 del 1973 notificato al contribuente dal concessionario per la riscossione in relazione ad una cartella esattoriale. Il tutto sulla base della disposizione di cui all'art. 35, comma 26-quinquies, D.L. n. 248 del 2006, convertito con modificazioni con L. n. 296 del 2006, e precisamente in base al disposto di cui al novellato art. 19, comma 1, D.Lgs. n. 546 del 1992. I Giudici Cassazionisti, riesaminano il proprio consolidato orientamento, pervengono alla conclusione, ritenuta “evidente”, che la modifica introdotta all'art. 19, D.Lgs. n. 546 del 1992, collocando il fermo tra gli atti impugnabili innanzi alla Commissioni tributarie, abbia di riflesso determinato una modifica dell'art. 2 del medesimo decreto, in particolare del secondo periodo del primo comma di detta norma nella parte in cui esclude dalla giurisdizione tributaria le controversie riguardanti gli atti dell'esecuzione forzata successivi alla notifica della cartella di pagamento. Ciò in altri termini sta a significare che la individuazione dell'area della giurisdizione tributaria, e dei relativi limiti, può essere compiuta solo mediante una lettura integrata degli artt. 2 e 19, D.Lgs. n. 546 del 1992 e rende testimonianza di una chiara volontà legislativa di generalizzare la giurisdizione tributaria, lasciando alla giurisdizione ordinaria solo la sfera residuale dell'espropriazione forzata vera e propria la cui disciplina ha movenze simili a quella contenuta nel codice di rito e rispetto alla quale possono ben essere funzionali gli strumenti giurisdizionali di tutela del debitore garantiti dal medesimo codice.
Ciò premesso, quindi, alla luce dei principi e delle precisazioni formulate dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 130/2008, porta i Giudici delle Sezioni Unite a sostenere che comunque, anche alla luce delle apportate novelle legislative, si deve ritenere che le controversie relative al fermo di beni mobili registrati che possono essere conosciute dal giudice tributario siano solo quelle concernenti crediti da tributi perché questa è la sola lettura che si presenti come costituzionalmente orientata.
In conclusione, pertanto, anche per quanto riguarda il fermo bisogna affermare che in tanto il giudice tributario potrà conoscere delle relative controversie in quanto le stesse siano attinenti ad una pretesa tributaria.
In termini operativi ne consegue che forse, e finalmente, si delinea una certa chiarezza nella controversa materia ma, soprattutto, che le conseguenze negative derivanti da, un lato, dagli altalenanti orientamenti e ripensamenti in punto di riparto della giurisdizione e, dall’altro, dalle fattispecie in cui il fermo di beni mobili registrati concerne una pluralità di pretese, di cui solo talune di natura tributaria, non possono ricadere sul contribuente stante l’affermato principio che qualora il ricorso non sia stato originariamente proposto innanzi al giudice competente in relazione alla specifica natura dei crediti posti a fondamento del provvedimento di fermo, opererebbe il principio della translatio iudicii che consente al processo, iniziato erroneamente, in parte o in tutto, davanti ad un giudice che non ha la giurisdizione necessaria, di poter continuare davanti al giudice effettivamente dotato di giurisdizione, onde dar luogo ad una pronuncia di merito che conclude la controversia, comunque iniziata, realizzando in modo più sollecito ed efficiente il servizio giustizia, costituzionalmente rilevante (v. Cass. S.U. n. 4109 del 2007). È questo un modo per assicurare il rispetto del principio del giusto processo senza forzare il dato costituzionale sull'ambito della giurisdizione tributaria (Cass. SS.UU., ord. 5.6.08, n. 14831).
L’applicazione della translatio iudicii rappresenta, infatti, la realizzazione di quella tutela, costituzionalmente garantita al cittadino, al quale deve essere data la possibilità di ricorrere alle garanzie apprestate dall'ordinamento sul piano giurisdizionale attraverso un percorso lineare e privo di quelle che i giudici della Cassazione chiamano “trappole formali”, senza che tuttavia le esigenze di semplificazione e celerità del processo si convertano in una violazione dei limiti costituzionali.

Testimonianze

Benedetta Amadi

A soli 27 anni nella capitale mondiale della comunicazione, per guidare l'ufficio stampa di un'agenzia globale di pubbliche relazione del fashion. "In realtà é da 5 anni che lavoro a New York - racconta Benedetta Amadi (foto) - ma é da meno di un mese che sono a capo, nella sede della Grande Mela, dell'ufficio stampa di Karla Otto, l'agenzia Pr di moda". Benedetta...

Tutte le testimonianze »

  • Londra

    ESE Londra

    8/9 Grosvenor Place

    Londra SW1X7SH - UK

    Tel: +44 207 245 61 48

    Fax: +44 207 245 61 64

    info@eselondon.ac.uk

  • New York

    ESE New York

    Trump Tower

    725 5th Avenue 19th Floor

    New York, NY 10022

    Tel: +1 (212) 759 1000

    Fax: +1 (212) 759 1188

    E-mail: info@ese.edu

  • Roma

    ESE Roma

    Via della Cordonata 7

    00187 Roma - Italy

    Tel: +39 06 48 90 66 53

    Fax: +39 06 48 98 90 05

    E-mail: ese.roma@uniese.it

  • Milano

    ESE Milano

    Via Tortona, 7

    20144 Milano - Italia

    Tel: + 39 02 365 04 235

    Fax: + 39 02 365 04 236

    E-mail: ese.milano@uniese.it

  • Firenze

    ESE Firenze

    Borgo Santi Apostoli, 19

    50123 Firenze

    Tel: +39 055 217050

    Fax: +39 055 26 45 515

    E-mail: ese.firenze@uniese.it

  • Madrid

    ESE Madrid

    Calle Serrano 85, planta 4

    28006 Madrid

    Tel: +34 .91 435 11 23

    Fax: +34 91 431 56 05

    E-mail: ese.madrid@uese.es

© European School of Economics 2014. - Tutti i diritti riservati - Privacy - Scholarship Policy

European School of Economics Italy Ltd. - Piazza del Limbo 1/R - 50123 Firenze - REGISTRO DELLE IMPRESE 06440190483 - P. Iva 06440190483